Научный Портал Кыргызстана

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

КЫРГЫЗСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

имени Ж. Баласагына

Юридический институт

А. Арабаев, Р. Арабаев, А. Береналиева

Парламентское право

Кыргызской Республики

Допущено к изданию

Министерством образования и науки Кыргызской Республики

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений

(Приказ МОН КР от 16 октября 2013 г. №652/1)

2-е издание

Бишкек – 2015

УДК 328

ББК 67.99(2Ки)05

А 79

Первое издание книги опубликовано в 2013 году.

Рецензенты:

Кафедра Конституционного права Юридического института

Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына

Кафедра конституционного и муниципального права

Кыргызской государственной юридической академии

при Правительстве Кыргызской Республики

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

д-р юрид. наук, проф. С. А. Авакьян

Академик НАН Республики Казахстан,

Заслуженный деятель науки Республики Казахстан,

д-р юрид. наук, проф. С. С. Сартаев

Арабаев А., Арабаев Р., Береналиева А.

А 79 Парламентское право Кыргызской Республики /Под ред.

д.ю.н., проф. А. Арабаева; КНУ, Юрид. ин-т. – 2-изд., доп. –

Бишкек, 2015. – 480 с.

ISBN 978-9967-08-530-5

В книге излагаются основные вопросы теории и практики Парламентского права Кыргызской Республики. Центральное место занимает анализ правовых принципов парламентаризма, конституционно-правового статуса Жогорку Кенеша – парламента Кыргызской Республики, основных направлений его деятельности. Особое внимание уделяется теоретическим и правовым основам парламентской республики в Кыргызстане, депутатского мандата, политических партий и их фракций в Жогорку Кенеше.

Для студентов, преподавателей, работников государственного аппарата, для всех, интересующихся парламентаризмом и парламентским правом Кыргызской Республики.

УДК 328

А 1203020100-15 ББК 67.99(2Ки)05

ISBN 978-9967-08-530-5

Понятия «парламентаризм», «парламент» и «парламентское право» прочно входят не только в сферу политико-правовой действительности современного Кыргызстана, но и, в особенности, в область юридической науки и образования.

Научно-методологическая трактовка данных понятий с позиций конституционно-правового обеспечения эффективности организации государственной власти с учетом объективных требований общественной и государственной жизни на данном этапе развития Кыргызстана является одной из актуальных задач отечественной науки конституционного и парламентского права.

Между тем, повышенный интерес к парламентаризму следует рассматривать как объективную тенденцию, связанную с возрастанием роли парламентов и парламентаризма в целом как закономерного следствия мирового развития[1].

Что касается современного Кыргызстана, такой интерес к государственно-правовой категории «парламентаризм» как центральному звену парламентского права объясняется самим развитием событий последнего времени, когда вопросы организации государственной власти и взаимоотношений ее органов выходят на первый план в условиях установления подлинного народовластия в стране.

Конституционные реформы 2003, 2006, 2007 и 2010 гг. свидетельствуют, что в Кыргызстане все еще не найден оптимальный путь государственно-правового развития.

Положения Конституции Кыргызской Республики 2010 г., закрепившие правовые основы перехода к парламентскому правлению, требуют качественного обновления принципов формирования и механизмов эффективной деятельности Жогорку Кенеша и как государственного, и как политического института.

Безусловно, особенности перехода к парламентской республике объективно отражаются прежде всего в статутном положении Жогорку Кенеша и его депутата. В свете реализации основной цели и задач конституционной реформы, с одной стороны, качественно меняется положение Жогорку Кенеша в конституционной системе органов государственной власти. С другой стороны, возрастает его роль в формировании правовых основ парламентской формы правления. Данные факторы непосредственным образом сказываются и на политико-правовой природе мандата, которым обладает депутат Жогорку Кенеша, и особенностях его осуществления в условиях партийного парламента.

Вполне очевидно, что такому качественному обновлению подвергаются и депутатские объединения в качестве полноправного органа Жогорку Кенеша. Поэтому очень важно определить их место и роль в институционально-структурной организации Жогорку Кенеша, что позволит повысить эффективность их функциональной и содержательной деятельности в решении как собственно парламентских, так и политических задач.

Однако анализ практики организации и деятельности Жогорку Кенеша обнаруживает ряд существенных проблем в реализации конституционных принципов парламентской системы правления.

Проблема заключается не только в усвоении и осознании сущности парламентской республики, принципов ее строительства, взаимоотношений ее институтов, особенно когда речь идет о партийном парламенте, где депутатский корпус в целом формируется по партийным спискам. Но и в том, что принципиальные положения Конституции Кыргызской Республики о депутатском мандате, парламентских фракциях, их социальном назначении, организационно-институциональной структуре и функционально-содержательной деятельности – все они в действительности получают иное практическое воплощение.

И как следствие возникают проблемы в связи с переводом республиканского парламента во фракционный режим работы, с реализацией социальных и функциональных его задач, не говоря о проблемах во взаимоотношениях между депутатами и фракцией, между фракциями парламентского большинства и оппозиции.

Очевидно, что данные проблемы ставят перед юридической наукой конкретные задачи по глубокому анализу не столько категориального аппарата собственно парламентского права, сколько научного познания теоретических и правовых основ парламентской республики; политико-правовой природы и сущности мандата депутата, избранного по партийному списку; принципов формирования и организации деятельности фракций как депутатских объединений; и, конечно же, особенностей партийно-фракционного режима работы парламента.

Безусловно, изучение этих и связанных с ними других актуальных проблем через призму правовой науки и практики и содействие формированию определенного минимума научных познаний являются необходимым требованием в подготовке современных высококвалифицированных юридических кадров. При этом реализация такой государственно значимой задачи в рамках подготовки в вузах специалистов по юриспруденции возложена, в частности, на учебный курс парламентского права.

Впервые в Кыргызстане в 2005-2006 учебном году в учебную программу Кыргызской государственной юридической академии был введен специальный курс «Парламентское право Кыргызской Республики», который утвержден Министерством образования и науки Кыргызской Республики. С момента издания первого учебного пособия по специальному грифу данного Министерства под названием «Парламентаризм в Кыргызстане: теория и практика становления» (Бишкек: КГЮА, 2005. – 305 с.) прошло уже десять лет. Бесспорно, за это время накоплен определенный опыт преподавания данного курса. Парламентское право Кыргызской Республики в качестве учебной дисциплины вошел в учебную программу многих вузов страны.

Настоящий учебник написан с учетом опыта преподавания курсов парламентского права в КГЮА и КНУ им. Ж. Баласагына, а также качественных изменений в формировании и организации деятельности Жогорку Кенеша и политико-правовых реалий современности.

Сведения об авторском коллективе:

Арабаев Автандил Анисович – заслуженный юрист Кыргызской Республики, доктор юридических наук, профессор Юридического института Кыргызского Национального университета им. Ж. Баласагына. Автор монографий и учебников «Конституционное развитие Кыргызстана» (1998), «Конституционное законодательство Кыргызской Республики» (2001), «Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество» (2003), «Парламентаризм в Кыргызстане: теория и практика становления» (2005), «Конституционное право Кыргызской Республики» (2005), «Парламентаризм и Парламент Кыргызстана: генезис, состояние, перспективы» (2008), «Современный Кыргызстан: государственно-правовое развитие» (2009); соавтор учебников «Парламентское право Кыргызской Республики» (2013), «Кыргыз Республикасынын Конституциялык укугу» (2014); автор более ста научных статей в области теории государства и права, конституционного и парламентского права.

Арабаев Руслан – кандидат юридических наук. Автор учебника «Депутат Жогорку Кенеша Кыргызской Республики: политико-правовая природа, сущность и содержание мандата» (2013); соавтор учебников «Парламентское право Кыргызской Республики» (2013), «Кыргыз Республикасынын Конституциялык укугу» (2014); автор более двадцати пяти научных и научно-методических работ по проблемам конституционного и парламентского права.

Береналиева Аруна – кандидат политических наук. Автор монографии «Политические партии, Парламент, депутатские объединения» (2010); соавтор учебника «Парламентское право Кыргызской Республики» (2013); автор более тридцати научных статей по проблемам парламентских фракций, партийного строительства и партийной системы в целом.

Настоящее издание являет собой попытку комплексного представления основных аспектов кыргызстанского парламентского права, поэтому авторы будут весьма признательны за конструктивные предложения и замечания, направленные на его совершенствование.

[1] См.: Саидов А.Х. Национальные парламенты мира /А.Х. Саидов; Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. – М.: Волтерс Клувер, 2005. - С.10.

Раздел 1

Понятие, предмет и метод

Парламентского права

Понятие «парламентское право» является относительно новым в отечественной национальной юридической науке. Это объясняется тем, что сам профессиональный парламент с традиционно присущими ему представительными, законодательными и контрольными функциями в государственно-правовой практике Кыргызстана появился впервые после принятия Конституции суверенной Кыргызской Республики в 1993 г.[1]

Между тем, и за рубежом, где имеется достаточно устоявшаяся парламентская практика, роль и место парламентского права в системе национального права однозначно не решены. Так, одни ученые рассматривают парламентское право как неотъемлемую часть конституционного права, тогда как другие – в качестве полноценной и самостоятельной отрасли права, рядоположенной наравне с конституционным[2].

По справедливому мнению российского ученого конституционалиста С.А. Авакьяна, постановка вопроса о существовании парламентского права как отрасли права весьма дискуссионна, поскольку многие ученые обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России[3].

С точки зрения российского специалиста по парламентскому праву И.М. Степанова, как бы ни было соблазнительным объявить парламентское право особой отраслью, все больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права, его динамичное «я»[4].

Правомерной представляется позиция, согласно которой парламентское право определяется лишь как подотрасль конституционного права. Попробуем обосновать свою точку зрения.

Во-первых, отрасль права представляет собой главное подразделение системы права, которое отличается специфическим режимом юридического регулирования и охватывает целые участки однородных общественных отношений[5].

Иначе говоря, основными признаками отрасли права выступают:

а) предмет правового регулирования, то есть особый вид однородных общественных отношений;

б) метод правового регулирования.

Стало быть, для того, чтобы говорить о парламентском праве как вполне самостоятельной отрасли права, оно должно иметь собственный предмет, отличный от предмета конституционного права.

Однако, как показывает анализ отечественного законодательства, основополагающие правовые принципы и нормы, регулирующие порядок формирования Жогорку Кенеша и организации его деятельности, закреплены в Конституции. Более того, последняя определяет полномочия Жогорку Кенеша, основы правового статуса его депутата, принципы взаимоотношений Жогорку Кенеша с иными органами государственной власти, основы законодательного процесса и другие вопросы, касающиеся парламентской деятельности в целом.

Следовательно, основы правового регулирования предмета парламентского права, будучи закрепленными в Конституции, выступают в качестве составной части конституционного права.

Таким образом, система правовых норм, регулирующих вышеуказанные участки общественных отношений, есть лишь подсистема в системе конституционного права в целом.

В данном аспекте совершенно правильно утверждает академик Г.С. Сапаргалиев, определяя парламентское право Казахстана как подсистему правовых норм в системе конституционного права, регулирующих отношения, связанные с формированием Парламента, его институционализацией, определением статуса депутатов, осуществлением парламентских функций, взаимодействием с другими органами, ответственностью как Парламента в целом, его Палат, а также депутатов[6].

Авторы учебника по российскому парламентскому праву И.М. Степанов и Т.Я. Хабриева также рассматривают парламентское право как подотрасль конституционного права. В частности, они пишут, что «для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Задача эта, принципиально возложенная на конституционное право, широко и предметно формализуется в одной из его подотраслей, именуемой «парламентским правом»[7].

Во-вторых, в качестве отличительного свойства, признака отрасли права выступает и особый юридический режим. Речь идет о методе правового регулирования, который характеризует то как, каким способом – через дозволения, запрещения, обязывания – осуществляется правовое регулирование[8].

В качестве наиболее общего метода конституционного права советские ученые Б.В. Щетинин, А.Н. Горшенев, Л.А. Григорян и В.М. Сафронов в свое время выделяли нормоустановительный метод[9].

Следуя их позиции, казахстанский профессор А.Т. Ащеулов пишет, что обязывание, запрет, дозволение, признание и иные категории, выдвинутые российскими и казахстанскими учеными как методы конституционного правового регулирования, могут быть объединены в общий, универсальный метод – основоустанавливающий, учредительный, общерегулятивный[10].

Данный универсальный метод конституционного права оказывает основоустанавливающее и общерегулятивное воздействие и на предмет парламентского права.

Вместе с тем, отметим, что отдельные зарубежные ученые акцентируют внимание в анализе способов правового регулирования парламентского права на императивный и диспозитивный методы. Так, авторы учебника по казахстанскому парламентскому праву Е.Б. Абдрасулов, Ж.К. Асанов, В.А. Доскалов и Н.Н. Турецкий пишут, что в парламентско-правовом регулировании используются как императивный, так и диспозитивный методы с обоснованным преобладанием первого[11].

Полагаем, что данное утверждение является небесспорным.

Императивный метод регулирования общественных отношений, который основан на субординации (подчинении) между участниками правоотношений, безусловно, характерен для конституционного права. Причем данный метод преобладает в правовом регулировании в этой отрасли права ввиду большего удельного веса властеотношений, отношений по организации государственной власти[12].

А вот диспозитивный метод выражается в том, что на его основе возникают отношения с равным положением участников. И поскольку парламентское право регулирует преимущественно организационно-процессуальные и организационно-технические отношения, то здесь правомерно говорить о преобладании диспозитивного метода, что больше всего проявляется в координации и согласовании.

Это объясняется и тем, что в парламенте как представительном и законодательном органе государства все решения принимаются коллегиально, то есть с участием его депутатов. Как гласит ст. 4 Регламента Жогорку Кенеша, деятельность Жогорку Кенеша основывается на принципах открытости, свободного выражения мнений и коллегиального принятия решений[13].

Принцип коллегиальности присущ и парламентам зарубежных стран[14].

Более того, парламентское право ориентировано на процедурное упорядочение внутрипарламентских, межинституциональных и иных отношений, что осуществляется преимущественно на началах координации и согласования.

Итак, утверждая о том, что парламентское право является подотраслью конституционного права, тем не менее, следует выделить отличительные особенности его предмета и метода его правового регулирования.

Они заключаются в следующем.

Во-первых, в едином как для конституционного, так и для парламентского права поле общественных отношений за последним закреплены организационно-процессуальные и организационно-технические отношения. Во-вторых, в отличие от конституционного права для парламентского права характерны методы, основанные на началах координации и согласования. В-третьих, в механизмах конституционного права превалирует материальная сторона его нормативного состава, а в механизмах парламентского права – процессуальная, организационно-обеспечительная[15].

Исходя из этих позиций, И.М. Степанов определяет парламентское право как особую систему норм и правил, которые регулируют внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и с избирательным корпусом[16].

В отличие от него казахстанские ученые Е.Б. Абдрасулов, Ж.К. Асанов, А.А. Доскалов и Н.Н. Турецкий, признавая парламентское право в качестве подотрасли конституционного права, рассматривают его как «совокупность правовых норм и принципов, регулирующих статус, порядок организации и деятельности Парламента, его компетенцию и взаимоотношения с другими органами государственной власти»[17].

Тем самым, в данном определении размывается внутреннее единство принципов и норм парламентского права как нормативного образования.

Здесь уместно привести позицию российского ученого А.И. Коваленко, который говорит о недопустимости сводить отрасль права лишь к совокупности ее норм, поскольку всякая совокупность компонентов не есть сущность, а субстрат предмета. Сущностью всякого права цивилизованного общества, по его мнению, является возведенная в закон воля этого общества, которая представлена в системе конституционно-правовых норм и придает им специфический характер[18].

Поддерживая А.И. Коваленко, А.Т. Ащеулов утверждает, что конституционное право как воля народа шире его понятия как совокупности конституционно-правовых норм. Исходя из этого, А.Т. Ащеулов формулирует определение конституционного права Казахстана как выраженную в системе конституционно-правовых норм волю многонационального народа Казахстана, обеспеченную принудительной силой государства и направленную на закрепление и регулирование основ конституционного строя, правового положения личности, устройства гражданского общества, правового государства, его органов и институтов[19].

Конституционное право, будучи отраслью системы права, представляет собой целостное нормативное образование, характеризующееся наличием особого предмета и метода регулирования общественных отношений, а также дифференциацией на подотрасли, институты и нормы права и их единством.

Данное положение указывает на то, что конституционное право, как и любую другую отрасль системы права, не следует рассматривать в качестве простой совокупности соответствующих норм. Объединяющим фактором правовых норм в отрасли, как и в правовые институты, выступает их системность.

Именно системность есть неотъемлемое свойство любого типа права. Ее наличие указывает на то, что право как таковое является не случайным набором разрозненных юридических норм, а целостным устойчивым образованием[20].

Иначе говоря, единство и целостность правовых норм придают характер системности правовым образованиям различного уровня, включая как правовые институты, так и отрасли права.

Следовательно, принципы и нормы парламентского права как подотрасли конституционного права представляют собой единую систему. По справедливому мнению Г.С. Сапаргалиева, единая система норм парламентского права отличается своеобразием регулирования деятельности Парламента и включает в себя нормы-принципы, нормы-идеи и правовые нормы[21].

Единство и целостность норм парламентского права проявляется и на институциональном уровне. Так, объединяясь в группы и таким образом регулируя относительно самостоятельные сферы парламентских правоотношений, нормы парламентского права составляют институты.

При этом институты парламентского права, отличаясь своеобразием назначения, содержания и другими особенностями, в то же время, тесно взаимосвязаны между собой, и тем самым обеспечивают единство парламентско-правового регулирования[22].

Между тем, вопрос о системе институтов парламентского права в постсоветской юридической литературе также решается по-разному[23].

Как показывает анализ, институты Парламентского права Кыргызской Республики, характеризуя единство и целостность парламентско-правовых принципов и норм, тем не менее, отличаются друг от друга не только по своей структуре и содержанию, но и по форме. Так, есть институты, которые состоят из норм парламентского права, основанных на принципах и нормах конституционного права (в частности, институт парламентской фракции, институт права законодательной инициативы). В то же время, в структуре Парламентского права имеются сложные, комплексные институты (институт депутатской неприкосновенности, институт парламентского расследования, институт депутатского запроса и др.). В частности, институт парламентского контроля представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий нормы не только конституционного и собственно парламентского права, но и также нормы административного, уголовного и даже финансового права[24].

Таким образом, с учетом изложенного выше, Парламентское право Кыргызской Республики предлагается определить как подотрасль конституционного права, которая представляет собой систему правовых принципов и норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в связи с формированием Жогорку Кенеша, определением статуса его депутата, внутренним устройством Жогорку Кенеша, организацией его деятельности, взаимоотношением Жогорку Кенеша с иными органами государственной власти и избирательным корпусом.

Раздел 2

Источники Парламентского права

Основным источником Парламентского права является Конституция КР, которая содержит специальный раздел о законодательной власти, объединяющий 13 статей (ст. 70 – 82)[25].

Кроме этого, в качестве источников Парламентского права выступают принципы и нормы Конституции, которые, в той или иной мере, имеют отношение к Жогорку Кенешу и законодательной власти в целом. Так, в ст. 3 Конституции закреплены принципы организации государственной власти в республике. В частности, это принципы, во-первых, верховенства власти народа Кыргызстана, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом; во-вторых, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; в-третьих, ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа. Данные принципы, с одной стороны, обусловливают наличие самостоятельного органа законодательной власти с соответствующей компетенцией, с другой стороны, определяют его социальную сущность и ответственность.

Конституция в ст. 4, исходя из признания политического многообразия и многопартийности в республике, предоставляет политическим партиям право участвовать в выборах депутатов Жогорку Кенеша. Тем самым, положения данной статьи предопределяют партийно-политическую природу Жогорку Кенеша, обусловливают формирование в нем партийных фракций и организацию их деятельности в соответствии с предвыборными политическими программами (платформами).

Права и свободы человека, согласно ч. 1 ст. 16 Основного закона, являются высшей ценностью. В соответствии с ч. 1 ст. 20 в Кыргызстане не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эти и другие аналогичные конституционные нормы определяют смысл и содержание деятельности законодательной власти, устанавливают правовые рамки законодательной деятельности Жогорку Кенеша.

Нормы ст. 64 Конституции устанавливают основы взаимных правовых отношений между Президентом и Жогорку Кенешем, в частности, в сфере законодательной деятельности; в избрании и назначении должностных лиц исполнительной и судебной ветвей государственной власти, их освобождении; в отрешении Президента от должности.

В ст. 84-89 Конституции закреплены принципы и нормы, регулирующие отношения Правительства с Жогорку Кенешем.

Нормы ст. 114 устанавливают порядок внесения изменений в Конституцию и полномочия Жогорку Кенеша в решении данного вопроса.

Непосредственный анализ специального раздела Конституции о законодательной власти показывает, что Основной закон Кыргызстана, во-первых, содержит определение понятия Жогорку Кенеша как органа законодательной власти республики. Так, ч. 1 ст. 70 Конституции гласит: «Жогорку Кенеш - парламент Кыргызской Республики - является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий». Как видим, Жогорку Кенеш признается парламентом республики с традиционно присущими представительными, законодательными и контрольными функциями.

Конституция устанавливает порядок и сроки начала и окончания полномочий Жогорку Кенеша. В соответствии со ст. 71 Основного закона Жогорку Кенеш собирается на свою первую сессию не позднее 15 дней после определения результатов выборов. Первое заседание Жогорку Кенеша открывает старейший по возрасту депутат Жогорку Кенеша. Со дня первого заседания Жогорку Кенеша полномочия Жогорку Кенеша прежнего созыва прекращаются.

Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на пять лет по пропорциональной системе. При этом Конституция предусматривает возможность проведения досрочных выборов депутатов Жогорку Кенеша в определенных Основным законом случаях (ст. 78, 84).

Во-вторых, определяет основы правового положения депутата Жогорку Кенеша (ст. 70-73, 76, 77, 78, 79).

Депутатом Жогорку Кенеша может быть избран гражданин Республики, достигший на день выборов 21 года, обладающий избирательным правом.

Поскольку депутаты Жогорку Кенеша избираются по партийным спискам, то правомерно их объединение в парламентские фракции соответствующих политических партий.

Конституция закрепляет гарантии депутатской неприкосновенности. Так, согласно ч. 1 ст. 72, депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Привлечение депутата к уголовной ответственности допускается с согласия большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, за исключением случаев совершения особо тяжких преступлений.

В Основном законе определяются характер мандата депутата Жогорку Кенеша, момент начала полномочий депутата, основания и порядок их прекращения. Кроме этого, устанавливаются правовые ограничения в связи с осуществлением депутатской деятельности.

В-третьих, устанавливает полномочия Жогорку Кенеша (ст. 74). Совокупность конституционных полномочий Жогорку Кенеша можно классифицировать как:

-полномочия, вытекающие из его представительной природы (назначение референдума, выборов Президента; решение вопросов войны и мира; заслушивание выступлений Президента, представителей иностранных государств, международных организаций и т.п.);

-законодательные полномочия (внесение изменений и дополнений в Конституцию; принятие законов; ратификация и денонсация международных договоров; издание актов об амнистии и т.п.);

-контрольные полномочия (заслушивание ежегодных отчетов Премьер-министра, Генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты; выражение недоверия Правительству; утверждение отчета об исполнении республиканского бюджета и т.п.);

-полномочия в сфере формирования органов государственной власти (определение структуры и состава Правительства; избрание Акыйкатчы (Омбудсмена), судей Верховного суда, членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, членов Счетной палаты, освобождение их от должности и т.д.).

В-четвертых, определяет внутреннюю организацию Жогорку Кенеша (ст. 75-76). Конституционные принципы и нормы данной группы устанавливают структуру парламента, полномочия Торага, его заместителей, комитетов, временных комиссий, их функции, а также общий порядок их осуществления.

Характерной чертой Жогорку Кенеша является его партийно-политическая природа. Исходя из этой особенности Жогорку Кенеша, в Конституции получили закрепление такие новые парламентские институты, как фракция (в качестве депутатского объединения), парламентское большинство, парламентская оппозиция, коалиция фракций в Жогорку Кенеше, а также принципы их формирования и основные функции (ст. 70).

В-пятых, определяет основные формы работы Жогорку Кенеша, в том числе порядок и временные рамки проведения сессий и заседаний парламента, порядок принятия решений Жогорку Кенеша (ст. 74, 76, 77, 78, 80, 81).

В-шестых, устанавливает правовые основы законодательной деятельности (ст. 79-82). В частности, в Конституции определены круг субъектов права законодательной инициативы (10 тысяч избирателей, депутат Жогорку Кенеша, Правительство); общий порядок внесения законопроектов в Жогорку Кенеш, принятия законов, их подписания и вступления в силу.

Таким образом, очевидно, что Конституция в качестве основного источника Парламентского права закрепляет принципы и нормы, которые выступают правовой основой формирования Жогорку Кенеша, его правового положения, институциональной структуры, парламентской деятельности, а также взаимоотношений Жогорку Кенеша с иными органами государственной власти.

Источником Парламентского права является и Конституционный закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»[26], который определяет избирательные права граждан и их гарантии, регулирует отношения, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов Жогорку Кенеша. В частности, устанавливает принципы участия граждан в выборах, принципы избирательного права и избирательного процесса (ст. 2-8), определяет правила проведения предвыборной агитации (ст. 22-28), организацию и порядок голосования (ст. 29-33), установления итогов голосования и определения результатов выборов (ст. 34-39), финансирования выборов (ст. 40-42), гарантии свободы выборов и ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 43-47).

В главе 11 «Выборы депутатов Жогорку Кенеша» регулируется порядок назначения выборов депутатов Жогорку Кенеша, выдвижения списка кандидатов в депутаты и его регистрации (ст. 59-61). Так, очередные выборы в Жогорку Кенеш назначаются Президентом не ранее чем за 75 календарных дней и не позднее чем за 60 календарных дней до дня выборов и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который был избран Жогорку Кенеш действующего созыва. В случае самороспуска Жогорку Кенеша и в предусмотренных Конституцией случаях Президент в пятидневный срок со дня принятия соответствующего решения назначает досрочные выборы депутатов Жогорку Кенеша. Право выдвигать списки кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша имеют политические партии, прошедшие государственную регистрацию (или перерегистрацию) в установленном порядке и на день официального опубликования решения о назначении выборов. При этом решение о выдвижении списка кандидатов в депутаты принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Регистрацию списка кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша от политической партии осуществляет Центральная избирательная комиссия в течение 10 календарных дней со дня принятия документов.

Кроме этого, Конституционным законом определяются источники и размер избирательного фонда политической партии, порядок определения и официального опубликования результатов выборов, проведения повторных выборов, регистрации депутатов Жогорку Кенеша, замещения вакантного мандата депутата (ст. 62-65).

Источником Парламентского права выступает и Закон «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»[27], который определяет основные права, обязанности и ответственность депутата Жогорку Кенеша, а также основные принципы и гарантии его деятельности. В частности, формулирует понятие депутата Жогорку Кенеша, определяет срок полномочий депутата, основания и порядок их досрочного прекращения, устанавливает не совместимые с осуществлением полномочий депутата виды деятельности, а также определяет взаимоотношения депутата с избирателями (ст. 1-7).

Особое место среди источников Парламентского права занимает Регламент Жогорку Кенеша.

Вообще парламентские регламенты принято рассматривать как единые юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на основе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности[28].

Сам термин регламент (от французского языка «reglement», «regle» - «правило») означает:

1) совокупность правил, определяющих порядок деятельности государственного органа, учреждения, организации;

2) порядок ведения заседаний, конференций, съездов;

3) название некоторых актов международных конгрессов и конференций (например, Венский Регламент)[29].

Аналогично интерпретируется регламент и в словаре иностранных языков (совокупность правил, регулирующих порядок какой-либо деятельности государственного органа, учреждения, организации)[30].

В ст. 13 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» 1996 г.[31] было дано емкое понятие регламента (регламент есть «нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения»).

Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» 2009 г. уже не рассматривает регламент в качестве нормативного правового акта[32].

Тем не менее, регламент представляет собой важнейший документ, определяющий работу высшего органа государственной власти[33]. Так, в п. 1 Регламента Правительства записано, что Регламент в соответствии с Конституцией, конституционным законом «О Правительстве Кыргызской Республики», иными законами устанавливает правила организации деятельности Правительства по реализации его полномочий, предусмотренных Конституцией и законами[34].

Регламент Жогорку Кенеша принят в форме закона и официально именуется Законом «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»[35]. Он определяет порядок и процедуры осуществления Жогорку Кенешем конституционных полномочий.

Российские ученые А.И. Абрамова и Т.Н. Рахманина пишут, что «именно Регламент устанавливает подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников процесса процедурные правила, призванные обеспечивать единый порядок процесса, его демократизм, гласность»[36].

Что касается парламентского регламента, то он, по мнению отдельных ученых[37], содержит в основном нормы процессуального права, так как его нормы регулируют процедурную деятельность парламента, а также связанные с ним некоторые другие отношения.

Данное положение позволило отдельным ученым рассматривать парламентский регламент как внутреннее право парламента, в то же время не признать их существенную роль в развитии правовой системы общества. Так, с точки зрения А.В. Выстронова, регламент есть «внутренний закон» парламента, устанавливающий порядок его деятельности[38].

С мнением А.В. Выстроновой не согласен другой ученый Е.А. Игнатов, видя в ее высказываниях ограничение правового значения парламентского регламента. Как утверждает Е.А. Игнатов относительно российской парламентской практики, нельзя рассматривать регламент парламента только как «внутренний служебный акт», поскольку:

«форма регламента прямо указана в российской Конституции,

регламент регулирует вопросы законодательной, организационно-процедурной и контрольной деятельности, имеющие по многим параметрам конституционный характер и огромную политическую значимость,

сам законодатель, депутаты, аппарат Государственной Думы рассматривают регламент как основополагающий, фундаментальный акт организации парламентской работы»[39].

В данном случае позиция Е.А. Игнатова, полагаем, является правомерной и соответствующей практике, причем она имеет актуальное значение для теории и практики регламентации организации и деятельности парламента Кыргызстана.

Чего не скажешь по поводу утверждения С.С. Сооданбекова о том, что в мировой практике регулирование деятельности парламентов осуществляется только двумя правовыми актами: Конституцией и Регламентом парламента[40].

Как показывает анализ национального законодательства и конституционно-правовой практики, организация деятельности Жогорку Кенеша регулируется большим массивом нормативных правовых актов, включая Конституцию, законы, указы Президента, постановления Правительства и, конечно же, самого Жогорку Кенеша[41].

Вместе с тем вызывает интерес и позиция Д.А. Ковачева. По его мнению, в отличие от закона на Конституцию и регламент не распространяются право «запрещаю» Президента и юрисдикция Конституционного суда, что является объективным фактором, который обеспечивает самостоятельность Парламента при определении организации и порядка своей деятельности[42].

Действительно, здесь правомерно определены правовая природа и социальное назначение регламента относительно организации и порядка деятельности Государственной Думы и Совета Федерации парламента России.

Данные положения в полной мере можно отнести и к регламентам палат кыргызстанского парламента прежних созывов. Так, Регламент Законодательного собрания Жогорку Кенеша устанавливал порядок созыва и проведения заседаний палаты, формирования органов государственной власти, определял законодательную процедуру, порядок осуществления контрольной деятельности, процедуру отдельных видов деятельности палаты и др. (ст. 4)[43].

Правомерность такого понимания парламентских регламентов подтверждают и авторы российского учебника по парламентскому праву, определяя их правовой статус как единых юридических актов, «в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности». Парламентский регламент, по их мнению, представляет, «по сути, парламентский кодекс, выстроенный по схеме: внутреннее устройство и органы парламента; права и обязанности депутатов (членов); депутатские объединения (комитеты, комиссии, группы); законодательные и контрольно-распорядительные процедуры; международное межпарламентское сотрудничество и др.»[44].

При этом парламентские регламенты регулируют не только правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности, но и вопросы, которые выходят за рамки чисто парламентской деятельности. Дело в том, что они налагают конкретные обязанности на другие государственные органы и должностные лица, которые, так или иначе, участвуют в законотворческой, контрольной и иной деятельности парламента. В этом их существенное отличие от регламентов иных государственных органов.

Именно эти обстоятельства, на наш взгляд, обусловили появления идеи среди ученых юристов и практиков о возведении парламентского регламента в ранг закона[45]. Один из российских ученых даже выступил с предложением принять единый «Законодательный кодекс Российской Федерации»[46].

Депутаты Законодательного собрания Жогорку Кенеша, исходя из предмета и объекта правового регулирования Регламента, а также в целях повышения его правового статуса утверждали, что «регламент Законодательного собрания имеет силу закона» (ст. 4).

Вообще практика издания парламентского регламента в форме закона знакома конституционному праву некоторых стран, например, таких, как Австрия, Швеция[47].

Как бы ни была привлекательной такая идея, по словам Д.А. Ковачева, использование закона независимо от его вида для регламентации организации и порядка деятельности Парламента есть не что иное, как легальный способ поставить Парламент в зависимость от исполнительной и судебной власти[48].

Вместе с тем, издание парламентского регламента в форме закона является оправданной позитивной тенденцией современного парламентаризма. Во-первых, в таком случае повышается, с одной стороны, его эффективность, с другой – ответственность не только самих парламентариев, но и тех государственных органов, должностных лиц, которые, так или иначе, имеют отношение к парламентской деятельности. Во-вторых, устанавливаются более стабильные правила и процедуры, что, в конечном счете, позитивно скажется на обеспечении стабильной деятельности парламента в целом.

Но в Конституции КР 2010 г. отсутствует прямое указание на такую форму парламентского регламента. Тем не менее, Регламент Жогорку Кенеша, как уже отмечалось, принят в форме закона.

Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» в структурно-институциональном аспекте содержит 9 разделов, 35 глав, которые объединяют 165 статей.

В функционально-содержательном аспекте Регламент определяет порядок и процедуры осуществления Жогорку Кенешем полномочий, предусмотренных Конституцией. Регламентом регулируются, в частности, организация работы Жогорку Кенеша, законодательные процедуры, процедуры обсуждения и принятия Жогорку Кенешем решений, контрольные процедуры, порядок рассмотрения Жогорку Кенешем отнесенных к его ведению вопросов, взаимодействие Жогорку Кенеша с избирателями, государственными органами, органами местного самоуправления и гражданским обществом.

Источником Парламентского права является и Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», поскольку определяет принципы нормотворческой деятельности, устанавливает понятия и виды нормативных правовых актов, их соотношение между собой, порядок их подготовки, принятия, опубликования, а также правила их действия, толкования и разрешения коллизий.

Другим актом этого же уровня является Закон «О международных договорах Кыргызской Республики», в котором определены виды таких договоров, порядок их заключения, ратификации и денонсации[49].

К источникам Парламентского права относится и ряд других конституционных и обычных законов, указов Президента, постановления Жогорку Кенеша, Правительства, Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, принципы и нормы которых регулируют общественные отношения, связанные с организацией деятельности Жогорку Кенеша.

[1] См.: Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. //Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1993. - № 7. – Ст.175.

[2] См.: Конституционный строй России. Выпуск 2. Вопросы парламентского права. – М., 1995; Парламентское право России: Учебное пособие /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – М.: Юристъ, 1999. - С.13-14; Парламентское право Республики Узбекистан: Учебник для вузов /О.З. Мухамеджанов, А. Латифов; Под общ. ред. А.С. Автономова /М-во юстиции РУз, Таш. гос. юрид. инс-т. – Ташкент: Адолат, 2008. - С.12, 15-18; Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права //Журнал Российского права. – 2002. - № 9. – С.7.

[3] См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М.: Российский юридический издательский дом, 1999. – С.7.

[4] См.: Конституционный строй России. Выпуск 2. Вопросы парламентского права. – С.7.

[5] См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. - С.44.

[6] Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан: Монография. – Астана: ТОО «Институт законодательства РК», 2009. - С.6.

[7] Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – С.6.

[8] См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия. – С.45.

[9] См.: Курс государственного права. – М., 1971. – С.4.

[10] См.: Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. – Алматы: КАзГЮА, 2001. - С.15-16.

[11] См.: Парламентское право Республики Казахстан /Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А. Турецкий Н.Н. – Алматы: ТОО «Издательство «Норма-К», 2011. - С.11.

[12] См.: Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие /Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. – М.: Юриспруденция, 1999. - С.7-8.

[13] См.: Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 г. № 223 //Эркин Тоо. – 2011. - 2 дек.

[14] См., напр.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Зерцало, 1998. - С.338-371.

[15] См.: Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – С.14.

[16] Там же. – С.12.

[17] Парламентское право Республики Казахстан /Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А. Турецкий Н.Н. – С.10-11.

[18] См.: Коваленко А.И. Конституционное право России. – М., 1997. – С.5.

[19] См.: Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. – С.11.

[20] См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива – доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000. - С.535.

[21] См.: Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – С.9.

[22] Там же. – С.7.

[23] Так, авторы учебника по казахстанскому парламентскому праву Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А. и Турецкий Н.Н. проводят классификацию институтов парламентского права, исходя из строения его источников. В соответствии с таким подходом они выделяют прежде всего два крупных института – институт Сената и институт Мажилиса. Далее в качестве институтов парламентского права Казахстана они обозначают: законодательный процесс; комитеты и комиссии Палат; статус депутатов Парламента; аппараты Палат Парламента (См.: Парламентское право Республики Казахстан /Абдрасулов Е.Б., Асанов Ж.К., Доскалов В.А., Турецкий Н.Н. – С.17-18). Академик Г.С. Сапаргалиев в систему парламентского права Казахстана включает следующие институты: 1) Институт депутатства; 2) Институт парламентского иммунитета; 3) Институт законотворчества; 4) Институт президентского вето; 5) Институт парламентских сдержек и противовесов; 6) Институт импичмента Президента (См.: Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – С.8).

[24] См., напр.: Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2011.

[25] См.: Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. //Эркин Тоо. – 2010. – 6 июля.

[26] См.: Конституционный закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 2 июля 2011 г. № 68 //Эркин Тоо. – 2011. – 5 июля.

[27] См.: Закон «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 18 декабря 2008 г. № 267 //Эркин Тоо. – 2008. - 26 дек.

[28] См.: Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - С.15.

[29] См.: Большой энциклопедический словарь. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Большая Российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 1998. - С.1004.

[30] Сазонова И.К. Словарь иностранных слов. – М., 1999. – С.516.

[31] См.: Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» //Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 1996. - № 7. – Ст.101.

[32] См.: Закон «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» от 20 июля 2009 г. № 241 //Эркин Тоо. – 2009. - 7 авг.

[33] См.: Дмитриев Ю. Проект Регламента Государственной Думы – хорошая основа для работы //Российская Федерация. – 1994. - № 2. – С.31.

[34] См.: Регламент Правительства Кыргызской Республики. Утвержден Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 26 января 2011 г. № 28 /Официальный сайт Правительства Кыргызской Республики. – www.gov.kg.

[35] См.: Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 г. № 223 //Эркин Тоо. – 2011. - 2 дек.

[36] Российское законодательство: проблемы и перспективы. – М.: Бек, 1995. – С.371.

[37]Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности советов. – М., 1990. – С.121-122; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. – М., 1981. – С.25-27; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1996. – С.32; Игнатов Е.А. Процедура парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания РФ //Вестник Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. – 2003. - №5. - С.96.

[38] См.: Выстронова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1999. – С.18.

[39] Игнатов Е.А. Процедура парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. – С.96-97.; Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права. – Саратов, 1998. – С.72.

[40] См.: Сооданбеков С.С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой основы государственной власти в Кыргызской Республике. – Б.: Илим, 2002. - С.156.

[41] См., напр.: Конституционный закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»; законы «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», «О международных договорах Кыргызской Республики», «О порядке опубликования законов Кыргызской Республики»; указы Президента Кыргызской Республики «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» от 2 января 1995 г. №1, «О мерах по совершенствованию координации законотворческой деятельности государственных органов Кыргызской Республики» от 29 сентября 2001 г. №281, Постановление Правительства Кыргызской Республики «О реализации Закона Кыргызской Республики «О порядке опубликования законов Кыргызской Республики» от 12 августа 1997 г. №465 и др.

[42] См.: Ковачев Д.А. Регламенты парламентов стран-членов Содружества Независимых Государств (информационно-аналитический обзор) //Адвокат. – 1997. - № 3. – С.84.

[43] См.: Регламент Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики (с изменениями и дополнениями). – Бишкек, 2000. – С.2.

[44] Парламентское право России /Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - С.15.

[45] Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права. – Саратов, 1998. – С.70; Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет) /Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 г. – М.: Изд-во Государственной Думы, 1998. – С.419-517.

[46] Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации (макет). – С.419-517.

[47]См.: Австрийская Республика: Конституция и законодательные акты. – М., 1985. – С.43; Конституция Швеции. – М., 1981. - С.95-141.

[48] См.: Ковачев Д.А. Регламенты парламентов стран-членов Содружества Независимых Государств. – С.84.

[49] См.: Закон «О международных договорах Кыргызской Республики» от 21 июля 1999 г. № 89 //Эркин-Тоо. – 1999. – 6 авг. (в редакции законов КР от 21 июня 2002 г. №110; от 5 декабря 2006 г. № 197; от 28 апреля 2007 г. №64; 21 июля 2011 г. № 115).

Раздел 1

Парламентаризм

как государственно-правовая категория

Парламентаризм представляет собой одно из сложных общественно-политических явлений.

Задачи раскрытия правовой природы парламентаризма, формулирования определенной позиции его понимания, с точки зрения науки конституционного и собственно парламентского права, связаны с тем, что в юридической науке еще не сложилось достаточно четкого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и, соответственно, не сформировалась единая точка зрения относительно определения данного понятия[1].

Поэтому вполне понятно, что многие ученые и практики, говоря о парламентаризме, обычно отождествляют данное понятие то с представительным органом, с самим парламентом, то с парламентской формой правления. Более того, часто смешивают его не только с формой государства, но и с политическим режимом, и даже с принципом разделения властей[2].

Рассматривают парламентаризм в таком аспекте и ряд участников международной научно-практической конференции «Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы»[3].

Между тем, само по себе наличие в стране представительного и законодательного органа еще не означает утверждения в ней парламентаризма.

Парламент и парламентаризм – понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные, поскольку основой парламентаризма является постоянно действующий парламент с соответствующими полномочиями.

Иначе говоря, парламентаризм не может существовать без парламента, в то же время само наличие представительного органа в виде парламента в стране (например, в монархической или авторитарной) еще не является показателем наличия в ней парламентаризма[4].

Иначе говоря, предпосылкой и основой существования парламентаризма является активная деятельность в государстве избранного всеобщим голосованием сильного и влиятельного парламента, который обладает реальной возможностью действенного участия в осуществлении государственной власти[5].

Термин «парламент» происходит от французского слова «parler» – «говорить».

Французский язык, как отмечает известный российский ученый В.Е. Чиркин, широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Несмотря на то, что «предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII-XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин)»[6].

В настоящее время термин «парламент» употребляется для обозначения высших представительных органов во многих странах. Так, в Конституции РК говорится, что «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (п. 1 ст. 49)[7].

В этой связи отметим, что слово «представительный», как записано в словаре русского языка С.И. Ожегова, означает «выборный, основанный на представительстве»[8].

Парламент является представительным органом потому, что народ как носитель суверенитета и источник государственной власти избирает своих представителей – депутатов в парламент и делегирует им, объединенным в таком государственном коллегиальном органе, полномочия, которые они реализуют от имени народа.

Современный парламент рассматривают и как общенациональный представительный орган[9]. Поэтому парламент не только представляет народ и выступает от его имени, но вместе с тем выражает его волю и интересы. Иначе говоря, парламент является выразителем воли и интересов народа и в этом заключается сущность его представительной природы[10].

Высший представительный орган государства, вместе с тем, может называться и по-иному, например, Федеральное Собрание (Российская Федерация), Бундестаг (ФРГ), Национальное Собрание (Республика Беларусь), Сейм (Польша), Конгресс (США), Олий Мажлис (Узбекистан), Верховная Рада (Украина), Законодательное Собрание, Верховный Совет и т.д.[11].

Как показывает история, парламент есть «место, где избранные народом представители обсуждают насущные проблемы жизни общества и государства – это учреждение в разной форме, под разными названиями, но схожей сутью известно в большинстве стран мира»[12].

Итак, несмотря на различия в названиях, все они обозначают представительный орган государственный власти, осуществляющий законодательную власть. Поэтому обычно их называют еще законодательным органом. Ст. 94 Конституции РФ гласит: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации»[13].

Признание парламента законодательным органом означает, что ни один закон государства не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Таким образом, парламент представляет собой общегосударственный представительный орган, основное содержание деятельности которого составляет принятие законов и других законодательных актов. Более того, обладая исключительным правом издания и изменения законов, парламент на основе конституции определяет правовые рамки, в которых действуют органы исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Что касается понятия «парламентаризм», хотя и происходит он от слова «парламент», означает, по мнению отдельных авторов[14], систему государственного управления при привилегированном положении парламента. В частности, А.А. Мишин считает, что парламентаризм есть «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента»[15]. Авторы монографии «Общая и прикладная политология» пишут, что парламентаризм – это «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа – парламента по отношению к другим государственным органам»[16].

Н. Калиев утверждает, что парламентаризм – это представительное правление. Основным критерием, отличающим его от любого иного вида государственного устройства, по его мнению, является верховенство парламента[17].

В Большом юридическом словаре парламентаризм определяется как система правления, характеризующаяся «четким распределением законодательной и исполнительной функции при формальном верховенстве представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам»[18].

Такова точка зрения и З. Абдукеримовой[19].

Однако, вряд ли правомерно отождествление парламентаризма с формой правления.

Дело в том, что парламентаризм как государственно-правовая категория прежде всего сопряжен с организацией государственной власти, а не формой государства. Хотя, нельзя не признать, что та или иная форма республиканского правления, так или иначе, окажет влияние на систему организации государственной власти.

Отвергая трактовку парламентаризма как разновидности формы правления, М.А. Могунова рассматривает его как разновидность государственного режима, при котором обеспечено не только юридическое, но и фактическое верховенство высшего представительного учреждения, подчиненность и подконтрольность ему правительства. По ее мнению, в действительности парламентаризм есть «не форма, а метод осуществления государственной власти, особый режим, определяемый реальными взаимоотношениями, складывающимися между законодательной и исполнительной властями в каждом конкретном государстве, при котором ведущую роль играет парламент»[20].

Рассматривая особенности парламентарного строя, К.Н. Соколов писал: «Парламентаризм есть режим относительного, смягченного разделения властей, предполагающего принципиальную самостоятельность высших органов законодательства и правительства. Парламент и в парламентарном государстве не управляет непосредственно. Но он активно влияет на управление, предсказывая правительству программу деятельности и располагая юридически гарантированными средствами настаивать на выполнении этой программы» [21].

Парламентаризм, по мнению Ж.А. Жансугуровой, есть режим, при котором «единственно демократичным, законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия»[22].

Авторы узбекистанского издания «Парламентаризм: Опыт зарубежных стран» рассматривают его как политическую систему[23].

В таком качестве парламентаризм представляет собой прежде всего политологическую категорию, что объясняет его рассмотрение в качестве самостоятельного предмета исследования политических наук. Так, изучая вопросы становления и развития парламентаризма в России, И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как политическую систему, в которой «суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования в условиях многопартийности и разделения властей высшего представительного учреждения, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан»[24].

В докторской диссертации Н. Калиева подвергнуты политологическому анализу эволюция парламентаризма, особенности его становления в независимом Казахстане[25].

Вопросы становления и развития парламентаризма в Кыргызстане, роли и места Жогорку Кенеша, его взаимодействия с другими ветвями государственной власти исследованы М.Ш. Шеримкуловым также в политологическом аспекте[26].

Вышесказанное подтверждают и диссертационные исследования В.С. Баева[27], С.П. Обухова[28], Н.А. Съедина[29], С.С. Фоменко[30].

Наконец, парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект обращают внимание, в частности, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм – это теория и практика деятельности парламента[31]. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций[32].

С точки зрения Г.В. Зибарева, парламентаризм представляет собой также:

1) реальный политико-правовой институт, который воплощает в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей;

2) особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства;

3) идейно-теоретическую концепцию, которая служит научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций[33].

Анализ отечественной научной литературы показывает, что и среди кыргызстанских ученых нет единого взгляда относительно парламентаризма.

Наиболее характерным в этом контексте является отождествление парламентаризма с представительным органом. Так, в монографии «Парламентаризм в Кыргызстане: первый опыт» ее авторы З. Курманов и Г. Джакупова освещают процесс становления и деятельности съездов Советов Киргизской АО – АССР – ССР в период возрождения национальной государственности кыргызского народа в 20-30-е годы прошлого столетия[34].

М.М. Кучуков, следуя примерно такой же логике, пишет вообще о трех этапах становления и развития кыргызского парламентаризма: досоветском, советском и постсоветском[35].

Рассматривая в своей диссертации процесс образования представительного начала у кыргызов и становления парламентаризма в Кыргызской Республике как единый исторический процесс, К.Т. Иманалиев выделяет в нем четыре эпохи:

эпоха организации совместного бытия степняков-предков кыргызов;
эпоха представительно-династического управления;
эпоха эволюции парламентаризма в Кыргызстане;
эпоха становления Парламента суверенной Кыргызской Республики[36].

Вместе с тем, К.Т. Иманалиев утверждает: «Рассмотрев идею зарождения парламентаризма, мы пришли к выводу, что постепенная эволюция двух институций, представительной и законодательной, привела к тому, что в современном мире представительная власть стала законодательной формой существования власти». Далее ученый формулирует определение парламентаризма как особой системы государственного руководства, которая базируется на разделении законодательной и исполнительной властей. Именно поэтому, по его мнению, парламент должен обладать определенными полномочиями, без которых парламентаризм не состоится[37].

Как видим, историко-теоретические изыскания К.Т. Иманалиева о парламентаризме, на наш взгляд, позволяют выделить, по крайней мере, три отличные друг от друга позиции: 1) это представительное начало; 2) соединение двух (представительной и законодательной) институций, что в сущности характеризует сам парламент, а не парламентаризм; 3) особая система государственного руководства.

М.Ш. Шеримкулов предлагает рассматривать парламентаризм в политических системах восточного типа не столько в качестве реального политического явления, характеризующего сильные позиции законодательной власти, а сколько в роли определения, которое фиксирует появление и устойчивое функционирование института представительной власти[38].

В таком понимании парламентаризма, сформулированного М.Ш. Шеримкуловым, по нашему мнению, можно выделить две составляющие его позиции:

1) парламентаризм есть реальное политическое явление, характеризующее сильные позиции законодательной власти;

2) парламентаризм фиксирует появление и устойчивое функционирование института представительной власти.

Парламентаризм М.Т. Артыкбаевым также рассматривается как политическое явление. Характеризуя политическую систему центрально-азиатских стран на постпереходном этапе, ученый отмечает, что парламентаризм как политическое явление имеет свое место в данной системе, но его слабо принимают[39]. Тем самым, автор справедливо подчеркивает неодинаковый уровень развития парламентаризма в этих странах.

Непосредственно современный кыргызстанский парламентаризм предложено понимать как «обусловленную принципами политического плюрализма и разделения властей особую систему осуществления народовластия, представляемого и обеспечиваемого всенародно избираемым Жогорку Кенешем, которому присущи особые функции и соответствующие государственно-властные полномочия»[40].

Итак, анализ изложенных здесь позиций отечественных и зарубежных ученых относительно понятия парламентаризма позволяет сделать следующий вывод.

Сложность и многоплановый характер парламентаризма обусловливает субъективный подход ученых, которые выделяют различные аспекты данного понятия и соответственно рассматривают его как:

-особую систему осуществления народовластия;

-особую систему организации государственной власти;

-особую систему управления государством;

-систему руководства обществом;

-режим разделения властей;

-метод осуществления государственной власти;

-политический режим;

-политическую систему;

-представительное правление;

-реальное политическое явление.

Такой неоднозначный подход в понимании парламентаризма свидетельствует о его сложности как социально-политического и правового явления.

Этим и объясняется повышенный интерес к парламентаризму как политической, так и юридической науки.

В свою очередь, последнее связано с возрастанием роли парламентов и парламентаризма в целом как объективного и закономерного следствия мирового развития[41].

Тем не менее, правоведы в парламентаризме видят прежде всего верховенство парламента по отношению к другим органам государственной власти. Так, по мнению М.В. Баглая, в основе парламентаризма лежит верховенство парламента в системе государственных органов. При этом оно проявляется, как считает ученый, в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля за его действиями[42].

Под парламентаризмом А. Айталы понимает «верховенство, привилегированное положение Парламента, ответственность перед ним Правительства»[43].

Подобное мнение высказывает и Р.М. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента[44].

Но существует и иное мнение. А.Д. Керимов утверждает, что в современных обществах самой важной функцией является функция управления все усложняющимися общественными процессами. По его мнению, этим, главным образом, и обусловливается доминирующее положение исполнительной, а вовсе не законодательной или какой-либо другой власти во многих (если не в большинстве) государств мира[45]. С точки зрения В.А. Шеховцова, парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента и исполнительной власти[46].

Тем не менее, в большинстве вышеприведенных определений парламентаризма указывается, что высшему представительному учреждению принадлежит ведущая роль либо что он занимает особое, привилегированное положение по сравнению с другими государственно-правовыми институтами. Этой логике следует, в частности, и Р.М. Романов. Он выделяет в качестве одного из основных принципов парламентаризма приоритет законодательных органов власти перед всеми остальными: исполнительными, судебными, хозяйственными и иными[47]. Разделяя такую позицию, многие российские государствоведы придерживаются, по нашему мнению, ошибочной точки зрения, согласно которой в президентских республиках, где парламенты, естественно, не занимают главенствующего положения, парламентаризм не существует и не может существовать в принципе. Так, исходя из анализа полномочий Федерального Собрания России, М.В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма[48].

Так что же является основным составляющим для определения понятия парламентаризма, чтобы говорить о его существовании или не существовании?

Полагаем, что особое положение относительно других институтов государственной власти парламент может иметь только в условиях организации государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

В этом отношении нельзя не согласиться с мнением В.И. Гранкина, который в качестве одного из основных принципов парламентаризма определяет разделение властей[49].

Прав и А.П. Асылбеков, который утверждает, что парламентаризм «есть демократически-легитимированный порядок организации и функционирования высшей представительной власти в системе разделения властей с прерогативой законодательных полномочий»[50].

Некоторые ученые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм – это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей[51]. Г.Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося «сдержкой» исполнительной власти[52].

К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения, относится и Н.А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие[53].

Многие ученые в качестве ключевого элемента понятия «парламентаризм» пытаются определить место парламента в государственном механизме. Раскрывая сущность парламентаризма, О.Е. Кутафин говорит о нем как об особой системе государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. При этом ученый вполне справедливо отмечает, что парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых прежде всего относятся разделение властей, представительность и законность[54].

Авторы монографии «Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика» понятие парламентаризма определяют как «особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа»[55]. Подобная точка зрения сформулирована и в Юридической энциклопедии под редакцией М.Ю. Тихомирова[56].

Как видим, несмотря на различие в трактовке понятия парламентаризма, вышеназванные ученые согласны в том, что в основе парламентаризма лежит принцип разделения властей.

Иначе, как бы мы не старались, вряд ли возможно объективно установить, в каких случаях роль парламента «существенная», а в каких «привилегированная».

Вполне справедливо поэтому обращают внимание на этот критерий парламентаризма и авторы «Конституционного права современной России» Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: «С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом»[57].

Между тем, все более широкое использование понятия «парламентаризм» в юриспруденции предполагает его изучение под углом зрения конституционно-правовых наук.

Тем более что он является одним из центральных понятий науки конституционного права[58].

При этом необходимо иметь в виду, что «попытки расширительного толкования понятия «парламентаризм» путем наложения его на политическую систему в целом или, напротив, сужения до понятия государственного режима ведут к утрате парламентаризмом своей специфики как особого способа организации государственной власти, не говоря уже о размывании, столкновении самих понятий политической системы, политического и государственного режимов»[59].

Поэтому наиболее правомерным, на наш взгляд, является определение парламентаризма как особой системы организации государственной власти, которая структурно и функционально основана на «принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»[60].

Иначе говоря, парламентаризм представляет собой устойчивую, совокупную взаимосвязь основополагающих начал государственной власти, которая предопределяет как сущность и организацию, так и деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей, с одной стороны, и основы их взаимоотношений, с другой.

С этой точки зрения, целесообразным в рамках науки конституционного права было бы изучение принципов парламентаризма, которые нашли законодательное закрепление в правовых актах и прежде всего в конституции, иначе говоря, конституционно-правовых основ парламентаризма.

О каких принципах идет речь?

Понятие парламентаризма, по справедливому утверждению И.М. Степанова, отражает особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа. Признаками же классической родовой модели парламентаризма являются «верховенство парламента, закона, разделение властей, правительственная ответственность»[61].

Следовательно, только конституционно-правовое закрепление принципов: верховенства закона в правовой системе; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; верховенства парламента в законодательной деятельности государства; ответственности правительства перед парламентом - является юридическим основанием для становления парламентаризма как особой системы организации государственной власти в демократическом государстве.

Иначе говоря, парламентаризм может существовать только в условиях политического и соответственно законодательного признания и утверждения принципов разделения властей, верховенства закона, создания реальной возможности для формирования профессионального парламента с традиционно присущими функциями, что обусловливает, в свою очередь, верховенство парламента и ответственность правительства перед ним.

Итак, для реального существования парламентаризма необходимы соответствующие правовые условия.

Правовой основой современного кыргызстанского парламентаризма выступают положения Конституции КР, закрепляющие принципы, во-первых, верховенства права и закона. В преамбуле Конституции записано, что народ Кыргызстана, стремясь утвердить верховенство права, принимает данную Конституцию. Ст. 6 устанавливает, что Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Республике. Положения ст. 2, 3 и 5 Конституции определяют правовые рамки организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, однозначно указывая на недопустимость выхода за их пределы. Тем самым, принцип верховенства закона обусловливает признание Кыргызской Республики правовым государством (ч. 1 ст. 1).

В этой связи отметим, что само правовое государство характеризуется, по справедливому мнению Р.Т. Тургунбекова, наличием трех условий: 1) в нем не только принята и действует Конституция, но и налицо ее верховенство в правовой системе; 2) Конституция используется в реальных общественных отношениях и имеет прямое действие; 3) высокий авторитет Конституции, в обществе утвердилось адекватное конституционное сознание[62].

Поэтому, на наш взгляд, назначение верховенства права и закона как правовой основы парламентаризма заключается в том, что оно выступает в качестве некоего основополагающего принципа, без действенного обеспечения которого немыслима реализация остальных принципов парламентаризма.

Во-вторых, принцип разделения государственной власти. Этот принцип, закрепленный в ст. 3 Конституции, обусловливает разделение функций законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти и соответствующих им государственно-властных полномочий. Данный принцип как способ организации государственной власти предопределяет демократический характер общественного строя; организацию государства, принципы формирования государственных органов и их взаимоотношений; форму правления в государстве.

На наш взгляд, именно концепция разделения властей создает условие для формирования профессионального, постоянно действующего парламента, которому присущи представительная, законодательная и контрольная функции.

В-третьих, принцип верховенства парламента в законодательной деятельности государства. Данный принцип исходит из социального назначения парламента как законодательного органа. Отсюда вытекает, что все законы – нормативные правовые акты государства высшей юридической силы – принимаются, изменяются и отменяются только в рамках законодательной деятельности парламента.

Более того, принципы и положения Конституции, закрепляющие основы парламентской республики, предопределяют особое место и роль Жогорку Кенеша в конституционной системе органов государственной власти в Кыргызстане.

В-четвертых, принцип ответственности правительства перед парламентом.

Сама правовая конструкция правительственной ответственности закреплена в ч. 1 ст. 85 Конституции КР, согласно которой Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним.

Сущность правительственной ответственности как составного элемента парламентаризма заключается в том, что правительство исполняет законы и иные законодательные акты, принимаемые парламентом. При этом парламенту как представительному органу предоставлено право контролировать их выполнение от имени народа, поскольку в них выражаются воля и интересы народа.

Вместе с тем, характерной чертой современного кыргызстанского парламентаризма является то, что он базируется на основополагающем конституционном принципе верховенства власти народа. В ч. 1 ст. 3 Конституции записано, что государственная власть в Республике основывается на принципе верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом.

Верховенство власти народа составляет центральное звено парламентаризма, поскольку оно предопределяет как характер, так и содержание государственной власти в целом и ее органов, их должностных лиц, в частности. Данное положение связано с обеспечением народовластия, сущность которого заключается в том, что именно народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. При этом народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно на выборах и референдумах, а также через систему государственных органов и органов местного самоуправления на основе Конституции и законов. Таким образом, в основе государственной власти лежит воля народа, который посредством выборов Президента, депутатов Жогорку Кенеша, депутатов представительных органов местного самоуправления делегирует им государственно-властные полномочия, которые они осуществляют в интересах народа Кыргызстана. Тем самым, обеспечивается верховенства власти народа.

Кроме этого, для современного кыргызстанского парламентаризма характерны принципы политической системы общества, получившие закрепление в Конституции и иных конституционно-правовых актах.

Во-первых, речь идет о принципе демократизма. Демократичный характер политической системы обусловливает формирование парламента на основе принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Демократизм проявляется и в политико-правовой природе парламента как представительного общегосударственного органа, в сущности его функций и соответствующих им государственно-властных полномочий, в характере обсуждения и принятия решений.

Во-вторых, в основе кыргызстанского парламентаризма лежит народный суверенитет.

Конституционная конструкция политической системы Кыргызстана построена таким образом, что в основе государственного суверенитета лежит суверенитет народа. Именно народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Тем самым, всей полнотой государственной власти в Кыргызстане обладает его народ. Данное положение обусловливает, в свою очередь, осуществление власти народа как непосредственно на выборах и референдумах, так и через систему органов государственной власти и местного самоуправления.

Особенность политической системы Кыргызстана в данном аспекте проявляется в том, что Жогорку Кенеш становится одним их основных политико-правовых институтов государства и общества, представляющим и обеспечивающим власть народа.

В-третьих, в качестве политической основы парламентаризма в Кыргызстане выступает и принцип политического плюрализма, который обусловливает формирование и организацию деятельности Жогорку Кенеша на основе политического многообразия и многопартийности.

Реализация принципа политического плюрализма, вместе с тем, обязывает государство создавать условия для представительства различных социальных групп, определенных законом, в государственных органах и органах местного самоуправления, в том числе на уровне принятия решений. В данном случае речь идет о создании реальных условий для непосредственного участия в управлении государством и обществом различных общественно-политических институтов, в том числе политических партий, общественных объединений, иных институтов гражданского общества.

В-четвертых, социально-политическая сущность парламентаризма проявляется и в деятельности политических партий, которые могут создаваться гражданами на основе свободного волеизъявления и общности интересов для реализации и защиты своих прав и свобод, удовлетворения прежде всего политических интересов.

Кроме того, она проявляется в формировании и организации деятельности институциональных объединений депутатов, таких как депутатская группа, парламентская фракция, коалиция фракций, парламентское большинство, парламентская оппозиция.

Однако, реальное содержание парламентаризма в той или иной стране в значительной мере определяется не только его нормативной правовой базой и соответствующей политической составляющей, но и уровнем самосознания народа.

Говоря иначе, уровень политического и правового сознания является показателем развитости парламентаризма.

На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б.Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа[63]. При этом он был совершенно прав, предостерегая, что «не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление»[64].

Конкретизируя предназначение представительного правления, Дж. Стюарт Милль отмечал: «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»[65].

Содержательный и институционально-функциональный анализ принципов парламентаризма позволяет заключить, что парламентаризм представляет собой объемное и многогранное политико-правовое явление, социальная сущность которого заключается в ограничении власти в пользу права позитивного, в основе которого лежит воля народа.

В самом деле, принципы парламентаризма: и верховенство права; и верховенство власти народа; и разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; и верховенство парламента в законодательной деятельности государства; и ответственность правительства перед парламентом – все они в совокупности раскрывают сущностное содержание самой категории парламентаризма и в то же время какие-то из них в большей, а какие-то в меньшей мере выступают в качестве механизмов ограничения государственной власти и соответственно компетенций государства в целом во взаимосвязи отношений «государство – общество – личность».

Следовательно, принципы парламентаризма представляют собой единую систему, специфически характеризующую организацию государственной власти, взаимоотношения ее институтов, пределы их компетенций. Без единства и устойчивой совокупной взаимной связи этих принципов не может быть и речи о парламентаризме как политико-правовой действительности. Так было в советский период развития Кыргызстана, когда формально-юридически существовал Верховный Совет как высший орган государственной власти, но он не был парламентом как таковым; верховенство права было юридической фикцией, а принцип разделения государственной власти вообще не признавался ни теорией научного коммунизма, ни практикой советского государственного строительства.

Отсюда очевидно, что правовая сущность парламентаризма формируется в его правовых принципах, закрепленных в конституционно-правовых актах, что позволяет говорить о парламентаризме как правовой категории, которой присущ более высокий, чем понятие, уровень обобщения. Вместе с тем, содержание и функциональное назначение конституционно-правовых принципов парламентаризма предопределяют его особенности с точки зрения юридической практики.

Таким образом, термины «парламент» и «парламентаризм», хотя и однокорневые, взаимосвязанные и взаимообусловленные, содержат отнюдь не однопорядковые, а различного уровня понятия.

Под парламентаризмом следует понимать устойчивую совокупную взаимосвязь основополагающих начал организации и функционирования государственной власти в стране, обусловливающую особую роль парламента в качестве общегосударственного органа народного представительства, в компетенции которого находится вся совокупность полномочий по принятию нормативных правовых актов государства высшей юридической силы.

Поэтому неправомерно рассматривать парламентаризм исключительно как определенный государственный режим или как политическую систему и тем более как форму парламентского правления, под которой понимается особый вид республиканской формы осуществления государственной власти парламентом, характеризующийся доминирующим положением последнего по отношению к органам других ветвей власти, что особенно ярко выражается в формировании, исключительной подконтрольности и подотчетности правительства перед ним.

Парламентаризм выступает логическим обобщением, обретающим конституционно-правовую форму, которая, в свою очередь, становится предметом изучения науки прежде всего парламентского права как самодостаточной подотрасли конституционного права. При этом из многогранного содержания категории «парламентаризм» парламентским правом выделяются лишь те ее стороны, свойства и функции, которые получают закрепление в нормах рассматриваемой подотрасли.

[1] См.: Арабаев А.А. Парламентаризм в Кыргызстане (проблемы теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. – Бишкек, 2008; Арабаева А.А. Депутатские объединения в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики: политико-правовой анализ: дис. … канд. полит. наук. – Бишкек, 2011.

[2] См., напр.: Калиев Н. Об особенностях парламентаризма в Казахстане //Мысль. – 2003. - № 2. – С.4.

[3] См.: Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. - Астана, 2002.

[4] См.: Тургунбеков Р.Т. Парламент и парламентаризм //Наша газета. – 1998. – 1 июля; Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. – Бишкек, 1998. - С.114-117.

[5] См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. – Томск, 1988. – С.69.

[6] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. – С.254.

[7] Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. – 1998. - № 3. – С.193-236.

[8] См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1973. – С.534.

[9] См.: Сооданбеков С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой основы государственной власти в Кыргызской Республике. – С.120-127.

[10] См.: Арабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. – Бишкек: ИФП НАН КР, 2003. – С.20-21.

[11] См.: Парламенты мира. – М.: Интерпракс, 1991; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – М.: Артикул, 1997.

[12] Лукоянов И.В. Истоки российского парламентаризма: Историко-документальное издание. – СПб: Лики России, 2003. - С.10.

[13] Конституция Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на 1 октября 1997 года с историко-правовым комментарием. – М.: Изд. группа «ИНФРА·М – НОРМА», 1997. – С.37.

[14] См.: Хасбулатов Р.И. Великая Российская трагедия. Т.2. – М., 1994; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996.

[15] Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - С.174.

[16] Общая и прикладная политология. - М., 1997. - С.480.

[17] См.: Калиев Н. Об особенностях парламентаризма в Казахстане. – С.5.

[18] Большой юридический словарь. Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА-М, 1999. – С.473.

[19] Абдукеримова З. Парламент и парламентаризм //Поиск. Серия гуманитарных наук. – 2002. - № 2. – С.214.

[20] Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. - М.: Российский государственный университет, 2001. - С.26, 27.

[21] Соколов К.Н. Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. – СПб., 1912. – С.425-426.

[22] Жансугурова Ж.А. Эволюция института парламента в контексте становления президентской республики в Казахстане: дис… канд. полит. наук. – Алматы, 1996. – С.188.

[23] См.: Парламентаризм: Опыт зарубежных стран /Сост.: И. Камилов, Ф. Бакаева, А. Абдуллаев; Под общ. ред. Р.М. Алимова. – Ташкент: Шарк, 2002. – С.20.

[24] Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: автореф. дис. … д-ра полит. наук. – М., 1995. – С.6-7.

[25] См.: Калиев Н. Казахстанский парламентаризм: политологический анализ: дис… д-ра полит. наук. – Алматы, 2005.

[26] См.: Шеримкулов М.Ш. Становление и развитие парламентаризма в Кыргызстане: дис. … д-ра полит. наук. – Алматы, 1999; Он же. Парламент независимого Кыргызстана. – Бишкек, 1998.

[27] См.: Баев В.С. Институт парламентаризма в современном политическом процессе: дис. … канд. полит. наук. – М., 2005.

[28] См.: Обухов С.П. Современный российский парламентаризм: политические проблемы развития и их отражение в общественном мнении страны (1989-2005 гг.): дис. … д-ра полит. наук. – М., 2006.

[29] См.: Съедин Н.А. Особенности становления и развития парламентаризма в России и Украине: дис. … канд. полит. наук. – М., 2002.

[30] См.: Фоменко С.С. Институт парламентаризма в современной России: факторы и тенденции развития: дис. … канд. полит. наук. – Елец, 2006.

[31] См.: Романов Р.М. Парламентаризм: теория, история и современность. - М., 2002. С. 276.

[32] См.: Булаков О.Н. Двухпалатный парламент РФ. - СПб., 2003. С. 9.

[33] См.: Зибарев Г.В. Эволюция парламентаризма в России: теоретико-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2006. - С.28.

[34] См.: Курманов З., Джакупова Г. Парламентаризм в Кыргызстане: первый опыт. – Бишкек, 1998.

[35] См.: Кучуков М.М. Жогорку Кенеш (Парламент) Кыргызской Республики. – Бишкек, 2002. – С.51.

[36] См.: Иманалиев К.Т. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики и его роль в демократизации общества: дис. … канд. полит. наук. – Бишкек, 2002. – С.37.

[37] Там же. – С. 45, 112.

[38] См.: Шеримкулов М.Ш. Становление и развитие парламентаризма в Кыргызстане. – С.9.

[39] См.: Артыкбаев М.Т. Институционализация политических систем суверенных государств Центральной Азии: дис. … д-ра полит. наук. – Бишкек, 2006. – С.103.

[40] Арабаева А.А. Депутатские объединения в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики. – С.52-53.

[41] См.: Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. – С.10.

[42] См.: Баглай М. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1998. – С.424.

[43] Айталы А. Казахстанский парламентаризм //Саясат-Policy. – 2001. - № 4. – С.19.

[44] См.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма //Социально-политический журнал. - 1998. - № 4. - С. 213; Он же. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление //Политические исследования. - 1998. - № 5. - С. 123 - 133.

[45] См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей //Гражданин и право. - 2001. -№ 9-10.

[46] См.: Шеховцов В.А. Становление отечественного парламентаризма /Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. - М., 2003. - С. 46.

[47] См.: Романов Р.М. Российский парламентаризм. История и современность. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. - С.29, 34-35.

[48] См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - С. 424.

[49] См.: Гранкин В.И. Парламент России. – М., 2002. – С.5-57.

[50] Асылбеков А.П. Парламентаризм в Республике Казахстан и правовые меры по его обеспечению в условиях президентской формы правления /Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы. - С.577.

[51] См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь /Отв. ред. С.А. Авакьян. – С. 417-418.

[52] См.: Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма /Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. - С.75.

[53] См.: Богданова Н.А. Парламентское право в системе конституционного права /Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. - С.29-30.

[54] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 2003. – С.417.

[55] См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под общ. ред. д.ю.н. Булакова О.Н. – М.: Эксмо, 2005. – С.45-46.

[56] См.: Юридическая энциклопедия. – М., 1997. – С. 313.

[57] Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России. – М., 2003. – С. 221.

[58] Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – С.5.

[59] Там же.

[60] Там же.

[61] См.: Степанов И.М. Формула народовластия: основания конституционной концепции. – С.6-7.

[62] См.: Тургунбеков Р.Т. Новая политико-правовая концепция Конституции Кыргызской Республики /Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы реализации программы «Кадры XXI века». Часть II. «Человек и право». - Бишкек, 1998. - С. 85.

[63] См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1886. - С. 175.

[64] Там же. - С.465.

[65] Милль Дж. Стюарт. Представительное правление. - 1907. - С. 84.

Раздел 1

Парламент Кыргызстана периода становления

независимой национальной государственности

Обязательным атрибутом парламентаризма, как уже отмечалось, является постоянно действующий и соответственно профессиональный парламент со свойственными ему статутными полномочиями: представительными, законодательными и контрольными. Поэтому основные этапы становления парламентаризма непосредственно связаны со становлением самого парламента в таком качестве.

Парламент Кыргызстана в рассматриваемый период и его деятельность имели огромное значение в государственно-правовом развитии республики, поскольку, с одной стороны, он создал правовые основы независимой национальной государственности в стране, с другой – сам находился в стадии поиска оптимальной модели своей организации как полноправный парламент в полном смысле этого слова.

Верховный Совет Кыргызстана строился и функционировал как звено единой общесоюзной системы органов власти СССР, построенных по принципу демократического централизма[1].

Но правовые основы формирования и организации деятельности Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва существенно отличались[2]. К тому времени, когда состоялись выборы в Верховный Совет данного созыва, а именно 25 февраля 1990 г., были приняты, как уже отмечалось, законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов Киргизской ССР», «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Киргизской ССР». Согласно положениям этих законов, Верховный Совет стал уже постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти. «Депутатская квота» была отменена, соответственно число кандидатов в депутаты далее не ограничивалось, законодательно была обеспечена тайна голосования избирателей.

По справедливому мнению М. Шеримкулова, «в отличие от предыдущих созывов, на этот раз высший законодательный орган по своей организационной форме приближался к постоянно действующему представительному органу с явными чертами профессионального парламента. Хотя до настоящего парламентаризма еще было далеко»[3].

Как показывает анализ конституционно-правовых основ статуса, структуры, порядка формирования, организации деятельности и места в системе государственных органов, структурно-институциональная особенность Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва заключалась в следующем.

Во-первых, если до этого Верховный Совет избирал председателя Президиума, который одновременно становился руководителем всего Верховного Совета, то данный созыв уже избирал непосредственно председателя Верховного Совета.

Во-вторых, председатель Верховного Совета по должности становился Главой государства и в таком качестве соответственно наделялся широкими властными полномочиями.

В-третьих, именно здесь нашла наиболее четкое отражение тенденция о совмещении должности руководителя партии и Главы государства в одном лице[4].

Истоки такого партийно-государственного подхода были высказаны в свое время В.И. Лениным в его работе «Лучше меньше, да лучше»[5].

Данный вопрос получил новый импульс для дальнейшей разработки в связи с развертыванием политики перестройки, гласности и демократизации советского общества. Так, на XIX Всесоюзной партийной конференции, состоявшейся в июне-июле 1988 г., М.С. Горбачев говорил, что «с учетом новых задач очень важно подкрепить роль Советов как представительных органов народа авторитетом партии»[6]. Соответственно данное предложение нашло отражение в резолюции партконференции[7].

Но Верховный Совет двенадцатого созыва формировался в условиях, когда, с одной стороны, развертывалась политика перестройки и демократизации советского общества и тут же, с другой стороны, укреплялись авторитет и мощь КПСС уже за счет Советов.

Более того, данные положения имели твердую правовую основу. Так, ст. 6 Конституции СССР 1977 г.[8] и принятые вслед за ней конституции союзных республик, в том числе и Киргизской ССР, закрепляли исходные посылки правового статуса КПСС.

Поэтому только после свержения режима партийного руководства КПСС государством и деполитизации конституционного законодательства стал возможным отказ от совмещения партийного и государственного должностей.

В-четвертых, структурно-институциональная особенность Верховного Совета обусловливалась кризисом властей 1990 г. Именно этот год стал переломным в истории государственно-правового развития Кыргызстана.

Верховный Совет как высший орган государственный власти Киргизской ССР обязан был не просто рассматривать вопросы государственной жизни, но и принимать по ним решения. Об этом свидетельствует тот факт, что на повестку дня, в частности, второй внеочередной сессии Верховного Совета были вынесены 12 вопросов[9]. Именно депутаты данного созыва приняли Декларацию о государственном суверенитете 15 декабря 1990 г., Декларацию о государственной независимости 31 августа 1991 г. и Конституцию КР 5 мая 1993 г., тем самым создали правовую базу суверенной кыргызской государственности. Кроме этого, им были приняты государственные символы Кыргызстана: Флаг, Гимн, Герб, восстановлено историческое название столицы – город Бишкек. Эти акты свидетельствовали об окончательном повороте республики к построению демократического правового государства[10].

В-пятых, на структурно-институциональную особенность Верховного Совета существенно влияло и введение института президента Законом «Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Киргизской ССР».

Как показывает анализ действовавшего в то время конституционного законодательства, Президент, с одной стороны, имел необходимую самостоятельность в принятии решений, а с другой – находился под постоянным контролем, исполнял свои полномочия с «согласия» Верховного Совета, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению республики.

Представляется, что сложившаяся форма правления представляла собой своеобразное соединение советской системы организации государственной власти с институтом президента[11].

Тем не менее, введение поста президента «позволило покончить и с искусственным соединением в рамках должности председателя Верховного Совета Киргизской ССР полномочий главы государства с правами председателя парламента, что находилось в явном противоречии с принципом разделения властей»[12].

В-шестых, структурно-институциональная особенность представительного органа данного периода связана с принятием Конституции. Уже в ходе обсуждения ее проектов перед разработчиками встали вопросы структурной и институциональной организации будущего парламента[13].

В Конституции КР 1993 г. была избрана «модель дуалистической (президентско-парламентской) республики с учетом политико-правовых особенностей Кыргызстана»[14].

Таким образом, Парламент Кыргызстана данного периода оказался в центре тех бурных исторических событий, которые касались всех сторон общественной и государственной жизни.

Оно и правомерно, поскольку именно парламент в качестве представительного органа, как никто другой, более выразительно отражает всю палитру общественно-политической мысли.

Раздел 2

Жогорку Кенеш в условиях

двухпалатной парламентской системы

Жогорку Кенеш в условиях двухпалатной парламентской системы проработал 2 созыва. При этом и структурно, и организационно отличались друг от друга не только палаты Жогорку Кенеша, но и парламенты двух созывов в целом. Поэтому правомерным видится проведение анализа организационно-институциональной особенности отдельно не только каждой из палат Жогорку Кенеша, а также каждого созыва Жогорку Кенеша.

1. Законодательное собрание (ЗС) и Собрание народных представителей (СНП) Жогорку Кенеша первого созыва.

Прежде всего отметим, что данная структура Жогорку Кенеша существенно отличалась от двухпалатной структуры парламентов зарубежных государств.

В двухпалатных парламентах, как правило, одна из палат является верхней, другая – нижней.

Вообще разделение парламента на верхнюю и нижнюю палаты связано с дифференциацией сословий в европейский государствах в средние века. В основе образования двухпалатной системы лежали конкретные условия, которые состояли в различии и отделении высшего дворянства от низшего[15].

Между тем, термины «верхняя палата» и «нижняя палата» уже прочно вошли в понятийный аппарат конституционного права многих государств и представляют собой один из принципов построения двухпалатных парламентов[16].

Рассматривая принципы построения двухпалатного парламента, С.А. Авакьян пишет: «принцип равенства палат означает, что:

-у обеих палат прежде всего равное (или примерно равное) число депутатов;

-вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т.е. парламент имеет в целом единую повестку дня;

-довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы;

-при совместной работе, да и в целом обеспечивается равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат;

-палаты создают совместные – постоянные или временные – органы на так называемых паритетных началах»[17].

Что касается принципа верхней и нижней палаты, то при его осуществлении по данным здесь позициям происходит как бы обратное[18].

При этом данный принцип проявляется в том, что законопроекты поступают сначала в нижнюю палату, и только после их рассмотрения и принятия направляются в верхнюю. Поэтому палату, в которой начинается законодательный процесс, называют нижней, а палату, где продолжается этот процесс, - верхней[19].

Именно по такому принципу построен Парламент России, где Совет Федерации выполняет роль верхней палаты, а Государственная Дума – нижней.

Аналогична структура казахстанского Парламента: Сенат (верхняя) – Мажилис (нижняя палата). Так, комментируя ст. 50 Конституции РК, Г. Сапаргалиев пишет, что «Конституция Республики Казахстан, определяя состав Парламента, первым называет Сенат, а затем Мажилис. Означает ли это, что Конституция признает Сенат верхней Палатой, а Мажилис – нижней Палатой? Хотя в Конституции такие понятия не используются, в некоторой степени как формально, так и фактически Сенат выполняет функции верхней Палаты, а Мажилис – нижней Палаты. Так, принимаемый Мажилисом законопроект не называется законом, а остается законопроектом. Он становится законом после принятия Сенатом»[20].

Как видно, несмотря на то, что в конституции отсутствует положение о верхней и нижней палате, тем не менее, такое разделение существует и оно очевидно из совокупности конституционных норм, регулирующих законодательную процедуру. Так, в соответствии с конституциями России и Казахстана законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента (соответственно Государственную Думу, Мажилис), затем направляются в верхнюю палату (Совет Федерации, Сенат).

Отличие же Парламента Кыргызстана состояло в том, что его палаты в иерархическом плане выступали как равноправные. Об этом свидетельствовало, во-первых, отсутствие в Конституции не только понятий «верхняя палата» и «нижняя палата», но и положений, указывающих на них. Во-вторых, по Конституции, законопроекты представлялись в обе палаты. Видимо, поэтому в ней была проведена четкая линия на разграничение законодательных компетенций палат.

По мнению Т.С. Румянцевой, единство во многих двухпалатных парламентах достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции и в этом отношении равны по своему статусу[21].

Конституция КР 1996 г. закрепляла не только право законодательной инициативы за депутатами обеих палат, но и необходимые условия для достижения согласия между ЗС и СНП при принятии законов по наиболее важным вопросам. Имеется в виду предусмотренные Конституцией процедуры одобрения решений одной палаты другой.

В-третьих, в Конституции было четко установлено, что палаты Жогорку Кенеша заседают раздельно. Данное положение означало, что палаты Жогорку Кенеша самостоятельно должны решать вопросы своего ведения.

Как показывает анализ, внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие законов, официальное толкование Конституции и принятых им законов и изменение границ Республики были отнесены к ведению обеих палат Жогорку Кенеша. Однако, это не означало, что они совместно осуществляли данные законодательные полномочия. Каждая палата Жогорку Кенеша, заседая раздельно, самостоятельно принимала решения по тем или иным вопросам. Юридической основой такого утверждения являлось следующее.

1) Это четкое разграничение законодательных полномочий палат. Соответственно каждая палата была правомочна решать только относящиеся к своему ведению вопросы. Так, в законодательном процессе, кроме случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 59 Конституции, основная роль отводилась ЗС, а прерогативой СНП являлись утверждение республиканского бюджета и отчета об его исполнении, решение вопросов административно-территориального устройства Республики, хотя они подлежали к рассмотрению и одобрению палатой законодателей.

Отчасти, это было связано с тем, что депутаты ЗС в отличие от своих коллег из СНП работали на постоянной, профессиональной основе, что создавало им условие для более полной реализации своих законотворческих функций[22].

Хотя сам вопрос о постоянной работе депутатов в парламенте и его профессиональности неоднозначно решается в современной юридической литературе. Так, с точки зрения Э.Х. Халилова, не следует делать выводы о профессиональности или непрофессиональности парламента исходя лишь из количественного фактора постоянно работающих в парламенте депутатов. Профессионализм определяется результатами деятельности высшего представительного органа, а не формой работы его депутатов[23].

Рассматривая данный вопрос, С.З. Зиманов отмечает, что когда большинство депутатов будет постоянно находиться среди своих избирателей, эффективность их законотворческой работы будет не меньше, чем в случае постоянного пребывания в парламенте, а содержание такого парламента обойдется намного дешевле[24].

2) Это особенности законодательного процесса (об этом подробно изложено в следующих разделах работы).

В-четвертых, хотя и содержала Конституция положения о совместном заседании палат, но участие на них депутатов обеих палат было связано с реализацией преимущественно представительских функций.

Таким образом очевидно, что двухпалатная структура Парламента Кыргызстана была построена по принципу равенства палат. Хотя конституционные основы организации и деятельности ЗС и СНП мало общего имели с теми положениями, означающими равенство палат, о чем выше отмечалось в работе С.А. Авакьяна.

Как показывает анализ, именно эта неопределенность в структурной и нормативно-институциональной организации Парламента Кыргызстана стала основанием для зарождения мнения среди отечественных ученых о необходимости придания законодательному органу черт классического двухпалатного парламента, когда все законы принимаются нижней палатой и подлежат одобрению верхней палаты[25].

Отличался Жогорку Кенеш от двухпалатных парламентов зарубежных стран и порядком формирования.

Как показывает анализ, на практике проблемным оказался также принцип формирования СНП.

Дело в том, что палата представителей, по сути, должна представлять либо интересы федерации (в федеративных государствах), либо регионов, административно-территориальных единиц (в унитарных государствах). Так, Совет Федерации России формируется путем непосредственного представительства первых должностных лиц субъектов Федерации: глав законодательного и исполнительного органов[26].

Сенат Парламента РК, за исключением назначаемых Главой государства депутатов, образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Казахстана на совместном заседании депутатов представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики (ст. 50 Конституции РК).

По смыслу Конституции КР, СНП должно было избираться на основе территориальных интересов, тогда как ЗС – на основе представительства интересов всего населения республики.

Однако, депутаты СНП фактически избирались не от административно-территориальных единиц, а от одномандатных избирательных округов с равным числом избирателей.

В этой связи отдельные ученые Кыргызстана предлагали пересмотреть порядок формирования данной палаты с тем, чтобы в ней было представлено равное число депутатов от каждой административно-территориальной единицы, то есть области и г. Бишкек, независимо от количества ее населения[27].

Однако эти проблемы потеряли свою актуальность после конституционной реформы 2003 г.

Говоря о структурной и нормативно-институциональной особенности Жогорку Кенеша, следует отметить, что Конституция КР 1996 г. не только определяла структуру Жогорку Кенеша как двухпалатного парламента, но и устанавливала исходные посылки внутренней структуры его палат. Так, п. 1 ст. 60 гласил: «Каждая палата Жогорку Кенеша избирает из своего состава Торага палаты, его заместителя, формирует комитеты, комиссии».

Данная структура палаты существенно отличалась от структуры Жогорку Кенеша, закрепленной в Конституции КР 1993 г. Так, согласно ее положениям, Жогорку Кенеш избирал из числа депутатов Торага, его заместителей, формировал комитеты, Контрольную палату и временные комиссии (п. 1 ст. 59). Кроме этого, ст. 60 содержала положение, согласно которому Торага, его заместители, председатели комитетов образовывали особый орган – Президиум. Будучи подотчетным Жогорку Кенешу органом, Президиум был призван обеспечивать организацию работы парламента.

Эти положения дают основание утверждать, что Верховный Совет двенадцатого созыва, затем переименованный в соответствии с Конституцией КР 1993 г. в Жогорку Кенеш, представлял собой парламент переходного периода и соответственно имел много общего со своими предшественниками. Достаточным свидетельством этого выступает то конституционное положение, согласно которому и Верховный Совет, и Жогорку Кенеш формировали Президиум. Хотя, с формально-юридической точки зрения, они существенно отличались друг от друга как по сущности, так и по полномочиям.

Что касается Жогорку Кенеша первого созыва, то внутренняя структура СНП, согласно его Регламенту, имела некоторое отличие. В ней формировался особый рабочий орган – Совет палаты[28].

Как показывает анализ, появление в СНП такого рабочего органа, связано, на наш взгляд, с тем, что данная палата работала сессионно. Именно сессионный характер деятельности СНП, краткосрочность проведения его сессий, множество рассматриваемых вопросов, которые накапливались от сессии до сессии, явились объективным основанием для формирования координирующего рабочего органа палаты в лице Совета СНП. Его роль заключалась не только в предварительном рассмотрении выносимых на сессию СНП вопросов, но и в том, чтобы определить основные позиции палаты по тому или иному варианту их решения. Более того, такая позиция имела и другое, подспудное назначение – ориентировать депутатов палаты, которые физически не успевали, что обычно бывает из-за вышеуказанного характера деятельности СНП, в огромном массиве рассматриваемых законопроектов и решений палаты.

Поэтому, видится правомерным положение Регламента СНП, согласно которому в состав Совета палаты входили Торага, его заместитель, председатели комитетов и 8 депутатов палаты, избираемых из числа представителей областей и столицы республики (ст. 11).

Важным звеном в структуре палат Жогорку Кенеша, безусловно, являлись комитеты и комиссии. Комитеты обеих палат Жогорку Кенеша выступали как постоянно действующие рабочие органы. В регламентах палат прямо не указывалось на это. Тем не менее, об этом свидетельствовали следующие положения:

1) поскольку ЗС в целом работало постоянно, то и его комитеты должны были и работали также;

2) в Регламенте СНП было прямо закреплено, что председатели комитетов работают на постоянной основе. Более того, решением палаты могли работать на постоянной основе и заместители председателей комитетов (ст. 21).

По поводу состава и количества комитетов палат Жогорку Кенеша Конституция КР 1996 г. не содержала конкретных предписаний. Прямых указаний на них не было и в Регламенте ЗС. В нем только говорилось, что перечень комитетов ЗС определяется самой палатой.

В этом отношении в Регламенте СНП было прямо закреплено, что СНП образует 7 комитетов (ст. 24).

Что касается полномочий комитетов палат, то Регламент ЗС содержал 11 пунктов по этому вопросу, Регламент СНП – всего 7.

При этом, как показывает анализ полномочий комитетов ЗС и СНП, общими для них являлись следующие полномочия:

подготовка и предварительное рассмотрение законопроектов;
организация парламентских слушаний;
контроль за проведением в жизнь принятых законов и решений;
подготовка заключений и предложений по соответствующим разделам проекта республиканского бюджета.

Говоря о комитетах палат Жогорку Кенеша, следует также отметить о совместных комиссиях. Так, согласно ст. 28 Регламента СНП, палаты Жогорку Кенеша для решения вопросов, касающихся их совместной деятельности, были вправе образовывать на паритетных началах совместные комиссии. При этом численный состав и полномочия таких комиссий должны были определяться по согласованию между палатами.

Однако такого нормативного положения в Регламенте ЗС не было. Хотя, по смыслу части второй п. 3 ст. 55 Конституции, где речь идет о совместном заседании палат Жогорку Кенеша, требовались, на наш взгляд, разработка и утверждение не только положения о совместной комиссии, но и регламента Жогорку Кенеша в целом. Такой единый акт стал бы основным регулятором совместной деятельности палат как структурных составляющих единого Жогорку Кенеша.

2. Законодательное собрание (ЗС) и Собрание народных представителей (СНП) Жогорку Кенеша второго созыва.

Поскольку основные вопросы структурной и институциональной организации Жогорку Кенеша в условиях двухпалатной парламентской системы мы уже раскрыли, то здесь, на наш взгляд, целесообразным является остановиться только на особенностях Жогорку Кенеша второго созыва.

Во-первых, структурная и нормативно-институциональная особенность организации Жогорку Кенеша второго созыва проявилась в том, что часть депутатов ЗС были избраны по партийным спискам.

По итогам выборов в феврале-марте 2000 г. в ЗС были избраны 15 депутатов-представителей политических партий и их блоков, в том числе от:

-Партии коммунистов Кыргызстана – 5 депутатов;

-Избирательного блока «Союз демократических сил» – 4;

-Демократической партии женщин Кыргызстана – 2;

-Партии участников войны в Афганистане и других локальных конфликтов – 2;

-Политической партии «Моя страна» – 1;

-Социалистической партии «Ата-Мекен» – 1 депутат[29].

Во-вторых, как следствие этого, в ЗС появились новые структурные подразделения: фракции и депутатские группы, получившие общее название «депутатские объединения».

Конституционным основанием формирования депутатских объединений в Жогорку Кенеше выступала норма п. 2 ст. 8 Конституции КР, которая устанавливала, что политические партии могут участвовать в государственных делах в формах: выдвижения своих кандидатов для избрания в Жогорку Кенеш, на государственные должности и органы местного самоуправления; формирования фракций в представительных органах.

Более детально вопросы, касающиеся формирования и организации деятельности депутатских объединений, их полномочия и гарантии их осуществления, регулировались регламентными нормами.

В ЗС второго созыва были сформированы и зарегистрированы 2 фракции и 5 депутатских групп[30].

В-третьих, особенность организации Жогорку Кенеша второго созыва проявилась и в том, что если в ЗС первого созыва было образовано всего 3 комитета, то в ЗС второго созыва стало 25 комитетов и 3 комиссии[31].

Таким образом, очевидно, что переход к двухпалатной парламентской системе в Кыргызстане был обусловлен стремлением качественно улучшить принципы организации и деятельности Жогорку Кенеша на основе передового опыта работы двухпалатного парламента и соответственно поднять таким образом эффективность парламентской деятельности.

При этом двухпалатный Жогорку Кенеш существенно отличался от классической модели двухпалатного парламента, что обусловливало, в свою очередь, структурно-институциональные особенности Жогорку Кенеша первого и второго созывов.

Раздел 3

Основы организации однопалатного Жогорку Кенеша

Переход Кыргызстана к однопалатной парламентской системе стал результатом конституционной реформы 2003 г.

В этой связи остановимся на особенностях двухпалатной и однопалатной парламентских систем, поскольку этот вопрос является одним из самых актуальных для конституционно-правовой науки.

Вместе с тем, данный вопрос «представляет не только академический интерес для ученых… Его решение в каждой стране является результатом политического выбора, определяемого самим существом данного строя»[32].

Анализируя конституционные реформы 1993 г., М. Шеримкулов приходит к выводу, что с учетом унитарности государства, устоявшихся традиций, а также наибольшей организованности и эффективности законодательного процесса для Кыргызстана приемлемым был однопалатный парламент[33].

Как показывает анализ, такова была тенденция в начале 90-х гг. прошлого столетия, когда бывшие советские союзные республики формировали основы суверенной и независимой национальной государственности и, конечно же, высшие органы государственной власти. Так, Т. Файзуллаев утверждает, что однопалатный парламент являлся самым приемлемым для данного этапа общественного развития Узбекистана[34]. Его мнение поддерживает Э.Х. Халилов, который пишет, что «для молодого унитарного государства в период его становления данная точка зрения представляется правильной. Однопалатный парламент позволяет в условиях отсутствия правовой базы в новом государстве быстро, без задержек принять необходимое законодательство, стимулирующее ускоренное развитие страны»[35].

Вообще, «традиционно сложилось так, что практически все федеративные государства избрали для себя двухпалатную структуру парламентских учреждений. В двухпалатном парламенте федеративного государства одна из палат представляет весь народ страны в целом, а другая палата состоит из депутатов от каждого штата федерации (штата, земли, губернии и др.). Вторая палата парламента формируется таким образом, чтобы обеспечить равное представительство от всех субъектов федерации.

В современных условиях целесообразность двухпалатной системы мотивируется, во-первых, стремлением к более устойчивому равновесию между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе, и, во-вторых, желанием заставить парламентскую машину работать более эффективно благодаря наличию так называемой «контрольной» палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты»[36].

Многие авторы согласны с тем, что федеративное государство предполагает двухпалатный парламент[37]. Хотя и в таких государствах могут существовать однопалатные парламенты, как, например, в Танзании[38]. При этом и в унитарных государствах существуют двухпалатные парламенты[39]. Вместе с тем, истинную причину наличия в государстве однопалатного или двухпалатного парламента можно объяснить только в результате анализа конкретных исторических, политических и иных объективных факторов каждой страны[40].

В этом контексте интересно мнение Алексиса де Токвиля по поводу возникновения в США двухпалатного Конгресса. По его мнению, стремление сохранить независимость штатов и необходимость создания единого союзного государства привели к тому, что законодатели закрепили 2 принципа. Принцип независимости штатов стал преобладающим при формировании Сената, тогда как принцип народовластия – при формировании Палаты представителей[41].

Следует отметить, что палаты парламента, как пишет В.Е. Чиркин, «имеют разные названия (нередко – палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя»[42].

При этом «в марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в КНР, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент)»[43].

У. Чиналиев пишет, что многие политологи и специалисты преимущество двухпалатности «видят в том, что верхняя палата, членство в которой обычно отвечает более жестким условиям, как бы удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений»[44].

Сам же У. Чиналиев, не отбрасывая идею однопалатного парламента в Кыргызстане, полагает, что здесь вполне может существовать двухпалатный парламент при соблюдении следующих условий. Во-первых, одна из палат должна стать верхней, другая – нижней. Во-вторых, верхняя палата должна формироваться с учетом принципа представительства территориальных интересов[45].

По мнению О. Абдыкаримова, двухпалатная система позволяет избежать излишних дебатов между исполнительной властью и однопалатным парламентом, а также способствует консолидации общества, развитию демократических институтов, более эффективным взаимоотношениям между ветвями государственной власти[46].

Двухпалатная структура законодательного органа, по словам Н.Р. Жотабаева, способствует принятию более качественных законов, делает Парламент гораздо устойчивым и стабильным, снижает негативные влияния ведомственных и местнических тенденций в законотворческой деятельности, что характерно для однопалатного Парламента[47].

Как отмечает З. Шарипова, переход к двухпалатной структуре парламента, четкое распределение полномочий между палатами, их взаимодействие и взаимоконтроль, обеспечение максимально возможной представительности – все это должно создать благоприятные предпосылки для установления парламентаризма в стране[48].

С точки зрения А.Т. Ащеулова, в унитарных государствах при двухпалатной парламентской системе «увеличивается представительство различных социальных групп; обеспечивается учет общегосударственных, региональных и общественных интересов; повышается эффективность труда путем разделения его между палатами и комитетами; создаются большие возможности для взаимодействия всех ветвей власти; изменяется концентрация власти (верхняя палата, обладая правом вето, сдерживает нижнюю палату); создается более устойчивое равновесие сил между исполнительной и законодательной властью; законодательная работа становится более совершенной, так как проводится дважды в двух палатах. Поэтому введение двухпалатного парламента позволяет обеспечить плавную реализацию принципа сдержек и противовесов»[49].

Трудно не согласиться с такой обстоятельной характеристикой двухпалатной системы, которую дает А.Т. Ащеулов. Особенно важным является указание им на увеличение представительства различных социальных групп и обеспечение учета общегосударственных, региональных и общественных интересов при такой системе.

Аналогичного мнения придерживаются и российские ученые правоведы. Так, с точки зрения В.Е. Чиркина, создание второй палаты «может служить дополнительным средством представительства различных общественных сил»[50].

Как считает М.В. Баглай, «исторический опыт всех федераций (США, Австралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач»[51].

Е. Строев назвал двухпалатный парламент лучшим инструментом построения правового государства, защиты демократии и прав человека[52].

Вместе с тем, «в качестве недостатков двухпалатного парламента обычно называют связанные с ними усложнение и замедление законодательного процесса, видя во вторых палатах тормоз демократических начинаний»[53].

Отстаивая эффективность двухпалатного парламента в Кыргызстане, К. Идинов отмечает его позитивную роль в законодательном процессе, в принятии более взвешенных разумных решений, обеспечении стабильности в обществе[54].

Соглашаясь с мнением К. Идинова, необходимо добавить, что именно двухпалатный Жогорку Кенеш впервые в истории парламентаризма Кыргызстана показал себя как действительно профессиональный парламент со всеми вытекающими отсюда статутными и структурно-институциональными характеристиками. Более того, именно в деятельности Законодательного собрания и Собрания народных представителей все более ярко проявлялись сущность Жогорку Кенеша как представительного и законодательного органа и его взаимоотношения с Президентом, Правительством, высшими судебными органами, основанные на системе сдержек и противовесов.

Сама логика общественного и конституционно-правового развития Кыргызстана, в основе которого, в свою очередь, лежало развитие принципов демократического управления государством и совершенствование не только взаимных отношений, но и взаимной ответственности высших органов государственной власти за данное развитие, предполагала выработку и внедрение более эффективных механизмов, методов и демократических форм деятельности двухпалатного парламента, приближение его структуры к структуре классической двухпалатной парламентской системы.

Между тем, об этом свидетельствует и положительный опыт становления парламента в соседних государствах. Так, введение института двухпалатного Парламента в Казахстане, по мнению А.Т. Ащеулова, «преследовала цель повышения эффективности законотворческого процесса и качества принимаемых решений. В определенной мере эта цель достигнута»[55].

Вместе с тем, следует признать, что переход парламента от однопалатной к двухпалатной системе либо наоборот осуществляется на основе определенных объективных и субъективных факторов. В этом плане переход Парламента Кыргызстана к однопалатной структуре был обусловлен нижеследующим.

Во-первых, в этом сказались взаимоотношения, с одной стороны, между законодательной палатой и палатой представителей, в основе которых лежали соперничество на ведущую роль и как результат определенное противостояние, с другой стороны, между Главой государства и Жогорку Кенешем в целом.

Во-вторых, и экономические соображения взяли верх над демократическим развитием данного института. Хотя, справедливости ради, надо признать, что финансовые расходы на содержание двух палат Жогорку Кенеша были действительно весьма солидными.

В то же время, на преобладание экономической целесообразности в решении данного вопроса оказали свое непосредственное влияние и принятые к тому времени национальные программы «Комплексная основа развития Кыргызской Республики до 2010 года», Национальная стратегия сокращения бедности, которые требовали вложения финансовых средств[56].

В-третьих, и унитарное государственное устройство Кыргызстана было выдвинуто в качестве одного из доводов перехода к однопалатному Жогорку Кенешу.

Поэтому в Конституции КР 2003 г. была закреплена однопалатная структура Жогорку Кенеша.

Внутренняя структура Жогорку Кенеша третьего созыва, в принципе, не имела существенных различий от структуры рассмотренного нами в предыдущем разделе Законодательного собрания второго созыва.

Хотя нельзя не признать, что депутатские объединения – фракции получили здесь законное основание для существования в качестве важных составляющих структуры Жогорку Кенеша.

Дело в том, что если в условиях двухпалатной системы правовой статус и порядок организации депутатских объединений регулировались регламентными нормами, то незадолго до формирования однопалатного Жогорку Кенеша был принят Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики»[57], который посвятил этим вопросам специальную главу «Депутатские объединения (фракции, депутатские группы)».

Признание депутатских объединений как важного структурного подразделения Жогорку Кенеша имело конституционные основания. Во-первых, в Конституции была закреплена норма, согласно которой основным субъектом права выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша являлись политические партии (п. 2 ст. 54). Во-вторых, п. 2 ст. 8 Конституции более четко формулировал данную конституционную норму.

Вместе с тем, анализ конституционного законодательства Кыргызстана позволяет утверждать о непоследовательности законодателя в данном вопросе. Предоставление политическим партиям права выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша и права формирования фракций в представительных органах, в том числе Жогорку Кенеше, логически вело к предоставлению мест в парламенте для них.

Надо признать, что в странах с устоявшимися демократическими традициями политическая жизнь давно монополизирована политическим партиями, представители которых баллотируются на выборах и затем образуют в парламенте соответствующие фракции, которые действуют организованно. Но и выборы по мажоритарной системе без активного участия политических партий ведут к созданию слабоорганизованного парламента, поскольку «больше шансов для избрания имеют люди, умеющие хорошо говорить, зажигать массы привлекательными лозунгами, но далеко не всегда способные к тщательной, хотя и рутинной, законодательной работе, в которой демонстрация собственной личности совершенно не требуется»[58].

В этом плане вполне закономерными и позитивными оказались положения новой редакции Конституции КР, принятой на референдуме 21 октября 2007 г.[59] Согласно ч. 2 ст. 54 Конституции, Жогорку Кенеш состоял из 90 депутатов, избираемых сроком на пять лет по партийным спискам.

Порядок выдвижения списка кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша политическими партиями и участия последних на парламентских выборах был определен новой редакцией Кодекса о выборах[60], также принятой на октябрьском 2007 г. референдуме.

Правовые основы структуры Жогорку Кенеша и его органов были закреплены прежде всего в Конституции. Более детально же эти вопросы регулировались Регламентом ЖК.

Какие же структурно-институциональные особенности были характерны для Жогорку Кенеша четвертого созыва?

Во-первых, это количество парламентских комитетов.

Согласно положениям ст. 61 Конституции КР 2003 г., Жогорку Кенеш был вправе образовать из числа своих депутатов не более 7 комитетов.

Такая категоричная норма в Конституции появилась потому, что в Регламенте Законодательного собрания не были определены ни перечень комитетов, ни их количественный состав. И как результат в Законодательном собрании второго созыва были образованы 25 комитетов и 3 комиссии при составе палаты в 60 депутатов. Как показала практика, образование такой большой численности комитетов обусловливалось не столько желанием эффективной организации деятельности палаты Жогорку Кенеша и ее комитетов, сколько по субъективным причинам[61].

Кроме этого, депутаты Законодательного собрания, согласно Регламенту, могли быть членами нескольких комитетов, что также не лучшим образом сказывалось на эффективной организации работы комитетов. Дело в том, что, будучи членом нескольких комитетов, депутат физически не успевал «как следует» подготовиться для участия в заседаниях комитетов, и соответственно рассмотрение проектов законов в комитетах зачастую превращался в формальный процесс.

Поэтому Конституция КР 2003 г. не только ограничивала количество комитетов, но и предписывала, что депутат может быть членом только одного комитета или комиссии (ст. 61).

Следует также особо подчеркнуть о практической стороне решения данного вопроса. Дело в том, что сама практика деятельности комитетов Законодательного собрания свидетельствовала о том, что количественный показатель комитетов палаты не имеет ничего общего с эффективной организацией их работы. Иначе говоря, как показал анализ деятельности комитетов данной палаты Жогорку Кенеша по принятию законов и постановлений, основную нагрузку несли всего шесть-семь из существовавших к тому времени фактически 28 комитетов и комиссий. Данное положение было также одним из существенных факторов совершенствования комитетской структуры парламента путем установления наиболее оптимального количества комитетов.

Вместе с тем, ни в Конституции КР, ни в Регламенте ЖК не был определен перечень комитетов. По этому поводу Регламент содержал отсылку, согласно которой направления работы комитетов и порядок их деятельности устанавливались Жогорку Кенешем (ст. 8).

Тем не менее, Конституция КР 2007 г. не содержала предписаний относительно количества парламентских комитетов. Поэтому на пленарном заседании Жогорку Кенеша четвертого созыва была утверждена новая система парламентских комитетов (их стало 12).

При этом в соответствии со ст. 61 Конституции КР значительно было повышено конституционно-правовое положение комитета как парламентского органа. Так, осуществление подготовки и предварительное рассмотрение вопросов, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, контроль за проведением в жизнь принятых Жогорку Кенешем законов и решений отнесены к компетенции комитетов.

В развитие указанных положений Конституцией устанавливалось, что законодательные акты Жогорку Кенеша принимаются только при условии предварительного рассмотрения их проектов соответствующим комитетом. Кроме этого, обязательным условием назначения и избрания должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша, дачи согласия Жогорку Кенешем для назначения на государственную должность и освобождения от должности являлось наличие заключения соответствующего комитета.

Именно повышением конституционно-правого положения комитета Жогорку Кенеша, надо думать, была обусловлена конституционная норма п. 4 ч. 3 ст. 46, согласно которой Президент назначал дипломатических представителей Кыргызстана в иностранных государствах и международных организациях после проведения консультаций с соответствующим комитетом.

Во-вторых, это новая система депутатских объединений.

В Жогорку Кенеше четвертого созыва по результатам парламентских выборов, которые состоялись 16 декабря 2007 г., 71 депутатский мандат получила Народная партия «Ак Жол», 11 – Социал-демократическая партия Кыргызстана, 8 – Партия коммунистов Кыргызстана. В соответствии с действовавшим конституционным законодательством данные партии образовали 3 одноименные фракции.

Таким образом, особенности структуры Жогорку Кенеша как однопалатного парламента проявились в том, что в Жогорку Кенеше третьего созыва были образованы лишь депутатские группы, а в Жогорку Кенеше четвертого созыва, наоборот, функционировали только фракции.

[1] См.: Тургунбеков Р. Развитие демократических форм деятельности Верховного Совета Киргизской ССР в современный период. – Фрунзе: Илим, 1966. – С.8.

[2] См.: Первая сессия Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва. Стенографический отчет. - Фрунзе, 1990. – С.6-7.

[3] Шеримкулов М. Парламент независимого Кыргызстана. – С.245.

[4] Там же. – С.246-247.

[5] См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. - Т. 45. – С.398-399.

[6]XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. Т. 1. – С.55.

[7] См.: XIX Всесоюзная конференция Коммунистической партии Советского Союза. Стенографический отчет. Т. 2. – М., 1998. – С.137.

[8] См.: Ведомости Верховного Совета СССР. – 1977. - № 41. – Ст.616.

[9] См.: Внеочередная вторая сессия Верховного Совета Киргизской ССР двенадцатого созыва. Стенографический отчет. Ч. 1. – Фрунзе, 1990. – С.10 (Материалы сессии на кыргызском языке).

[10] См.: Чотонов У. Суверенный Кыргызстан. – Бишкек, 1995. – С.11.

[11] См.: Арабаев А.А. Конституционное законодательство Кыргызской Республики. - С.128.

[12] Сооданбеков С.С. Президент в системе государственной власти Кыргызской Республики. /Современность: философские и правовые проблемы. Материалы VII республиканской научно-теоретической конференции. 2 ч. – Бишкек: НАН КР, Ин-т филос. и права, 2003. – С.243.

[13] См.: Шеримкулов М. Парламент независимого Кыргызстана. – С.360.

[14] Баекова Ч.Т. Основные направления конституционных реформ в Кыргызской Республике /Конституционные реформы в государствах Содружества. – СПб: Секретариат Совета МПА, 1993. - С.40.

[15] См.: Гумплович Л. Общее учение о государстве. – СПб, 1910. – С.299.

[16] См.: Конституция Республики Казахстан. Комментарий. Под ред. Г. Сапаргалиева. – Алматы: Жетi жаргы, 1998. – С.248.

[17] Авакьян С.А. Федеральное собрание – парламент России. – С.38.

[18] Там же.

[19] Там же. – С.39.

[20] Конституция Республики Казахстан. Комментарий. Под ред. Г. Сапаргалиева. – С.248.

[21] См.: Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус /Конституционный строй России. Вып. II. – М., 1995. - С.32.

[22] См.: Арабаев А.А. Конституционное законодательство Кыргызской Республики. – С.101-102.

[23] Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан. - С.138.

[24] См.: Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. – Алматы: Жетi жаргы, 1996. – С.229-230.

[25] См.: Арабаев А.А. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики: проблемы становления //Вестник Академии управления при Президенте Кыргызской Республики. - 2002. - № 2. - С.70-83; Он же. Сколько палат нужно? //Слово Кыргызстана. – 2002. – 4 окт.; Сооданбеков С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой основы государственной власти в Кыргызской Республике. - С.140-145; Сыдыков М.С. Опыт реформирования законодательной власти в Кыргызской Республике и дальнейшие пути ее совершенствования /Оптимизация управления в системе органов государственной власти и местного самоуправления Кыргызстана на пороге XXI века. - Бишкек, 1997. - С.69; Укушев М.К., Бокоев Ж.А. Президент Кыргызской Республики. - С.129-132; Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики /Парламент в странах переходного периода с президентской формой правления: роль, функции и тенденции развития. - Бишкек, 2000. - С.86-98.

[26] См.: Парламентское право России /Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - С.63.

[27] См.: Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. - С.90-92; Сооданбеков С.С. Проблемы становления и развития конституционно-правовой основы государственной власти в Кыргызской Республике. – С.143-145.

[28] Регламент Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с изменениями и дополнениями, принятыми на второй сессии Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики второго созыва 27 июня 2000 г. – Бишкек, 2000. – С.95-97.

[29] См.: Законодательное собрание Жогорку Кенеша Кыргызской Республики второго созыва: 2000-2005. Справочно-информационное издание. – Бишкек: Учкун, 2004. – С.14-19.

[30] Там же. - С.114-117.

[31] См.: Арабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. – С.37.

[32] Амеллер М. Парламенты /Пер. с англ. – М.: Прогресс, 1967. – С.31.

[33] См.: Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. - С.360.

[34] См.: Файзуллаев Т. Процессы укрепления государственной независимости Узбекистана: теория и практика: автореф. дис. … д-ра полит. наук. – Ташкент, 1998. - С.33.

[35] Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан. - С.141-142.

[36] Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. - С.92.

[37] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – С.343; Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. – С.91.

[38] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - С.343.

[39] См.: Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. – С.91.

[40] См.: Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. – С.90; Шеримкулов М.Ш. Парламент независимого Кыргызстана. - С.92-93.

[41] См.: Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. – М., 1994. – С.105-106.

[42] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - С.256.

[43] Там же. - С.257.

[44] Чиналиев У. О проблемах реформирования Парламента Кыргызской Республики. – С.90-91.

[45] Там же. – С.92.

[46] См.: Абдыкаримов О. Становление парламентаризма в условиях перехода Казахстана от тоталитаризма к демократии //Вестник Межпарламентской Ассамблеи. – 2000. – № 2. – С.8.

[47] См.: Жотабаев Н.Р. О демократии и парламентаризме. – Алматы: Арыс, 2000. – С.122.

[48] См.: Шарипова З. Парламентаризм в Казахстане. – С.11.

[49] Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. – С.430.

[50] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – С.196.

[51] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М., 1997. – С.430.

[52] См.: Строев Е. Стремимся к гармонии всех ветвей власти //Парламентская газета. – 2000. – 29 марта.

[53] Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан. - С.141.

[54] См.: Идинов К. Возрастание роли Парламента в реализации государственной политики /Парламент в странах переходного периода с президентской формой правления. – С.63-65.

[55] Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. - С.442.

[56] См.: Общенациональная стратегия: Комплексная основа развития Кыргызской Республики до 2010 года. – Бишкек, 2001.

[57] См.: Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 3 января 2005 г. № 3 //Эркинтоо. – 2005. – 18 янв.

[58] Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. – М., 1999. – С.105.

[59] См.: Закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 23 октября 2007 г. № 157 //Эркинтоо. – 2007. – 24 окт.

[60] См.: Закон «О новой редакции Кодекса Кыргызской Республики о выборах в Кыргызской Республике» от 23 октября 2007 г. № 158 //Эркинтоо. – 2007. – 24 окт.

[61] См.: Арабаев А.А. Законодательная власть, законодательный акт, законотворчество. - С.37.

Раздел 1

Парламентская форма правления:

понятие, сущность и механизм реализации

В юридической науке форма правления определяется как конституционно-правовой институт, основным содержанием которого является строение государственной организации общества. Данный институт состоит из норм, с одной стороны, относящихся к правовому положению органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, с другой – характеризующих отношения между ними[1].

При классификации форм правления роль таких норм может иметь большее значение, чем нормы внутреннего действия, определяющие отношения органов государства между собой[2].

Форма правления государства представляет собой «относительно устойчивую определенную связь элементов содержания государства, характеризующую отношения между субъектом власти (в качестве которого выступает народ) и институтами власти (высшие органы государственной власти), а также отношения между последними»[3].

При этом форма правления является «составной частью формы государства, включающей в себя форму государственного устройства и политический режим, которые в совокупности определяют порядок формирования власти в государстве, органов, ее представляющих, и их образование, срок их полномочий и характер взаимоотношений главы государства, высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти». Форма государства есть «структура государственной организации общества, которая характеризуется порядком образования высших органов государственной власти и управления, территориальным устройством, взаимоотношениями центральной и местной власти, приемами и методами осуществления политической власти»[4].

Иначе говоря, форма государства представляет собой собирательное понятие, состоящее из совокупности трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и государственного режима[5].

Зарубежные ученые М. Шугарт и Д. Кери выделяют парламентские, президентские, президентско – парламентские режимы[6].

Еще Аристотель разграничивал формы правления в зависимости от характера осуществления верховной власти. Так, по характеру единоличного осуществления власти он выделял монархию, ограниченным числом лиц – аристократию, всем населением – демократию. Такой критерий разграничения форм правления поддержан в свое время и В.М. Хвостовым. В частности, он писал, что «наиболее правильной является та классификация государств, в основу которой положены различия в организации верховной власти»[7], олицетворяющейся единоличным самодержцем или совокупностью представительных органов.

Поэтому, несмотря на множество форм правления, в современном мире выделяются в основном два ее вида: монархическая и республиканская[8].

Монархия представляет собой такую форму правления, когда главой государства является лицо, получающее и передающее свой государственный пост и, как правило, особый почетный титул по наследству и пожизненно[9].

В отличие от нее, республика – это «форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями»[10].

Принято различать две основные республиканские формы правления: президентскую и парламентскую.

В обеих формах главой государства является президент.

Но в президентской республике правительство назначает президент по своему усмотрению. И правительство несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом. Хотя есть отдельные исключения, например, в США такие назначения нуждаются в согласии верхней палаты Конгресса. В такой республике «даже если есть должность премьер-министра (иногда его обязанности выполняет вице-президент или первый вице-президент, если их несколько), юридически, а тем более фактически главой правительства является президент. Он может быть досрочно смещен со своей должности либо в результате незаконного государственного, военного переворота (что весьма частое явление в развивающихся странах), либо путем обвинения в государственной измене и особой судебной процедуры и рассмотрения дела в специальном высшем суде, либо импичмента (особой процедуры смещения парламентом, но на практике весьма редкой: в США было несколько попыток импичмента, в двух процедуры дошли до парламента, но ни одна не осуществилась)»[11].

В президентской республике президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти и, как правило, избирается независимо от парламента[12].

В настоящее время развитие современных государств свидетельствует об утверждающейся тенденции в пользу президентской республики. Такая форма правления избирается все большим числом стран[13].

Этому есть свои объяснения. Но самое главное из них в том, что президентская республика, как верно замечает В.Е. Чиркин, «отличается стабильностью, поскольку парламент не вправе сместить правительство, но и президент не может распустить избранный парламент. Таким образом, на период полномочий президента страной управляют лидеры из его партии, хотя в парламенте большинство может принадлежать другой партии или партиям»[14].

О стабильности исполнительной власти в республике с президентской формой правления отмечают и ученые из Казахстана, хотя при этом указывают и на условия, которые могут привести к конкурированию, а вместе с тем и кризису между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти. В частности, академик С.С. Сартаев пишет, что «здесь членов Правительства и отдельных министров Президент назначает по своему усмотрению, и они несут ответственность перед ним, а не перед Парламентом. Поэтому страной управляют лидеры той партии, к которой принадлежит Президент, хотя в Парламенте большинство может принадлежать другой партии. Все это приводит к тому, что в президентских республиках законодательная и исполнительная ветви власти могут выражать интересы различных политических сил, имеющих разные установки, программные документы. Такие условия приводят к конкурированию ветвей власти»[15].

В современных демократических президентских республиках такие взаимоотношения между парламентом и правительством почти не приводят к политическим кризисам, поскольку там президентская форма правления существует «на базе установившихся десятилетиями, а то и столетиями процедур, поисков компромиссов и консенсуса»[16].

Как показывает анализ, в Кыргызстане отсутствуют такие процедуры, более того еще не утвердился положительный опыт устойчивого развития демократических институтов, не говоря уж о соответствующем уровне правовой культуры в обществе.

В этом плане Конституция РК 1995 г. установила в Казахстане де-юре президентскую форму правления. Однако, как показывает анализ конституционно-правового статуса Президента и его места в системе высших органов государственной власти, назвать Казахстан «чисто» президентской республикой вряд ли правомерно. В этом отношении, на наш взгляд, близки к истине российские ученые, которые относят Казахстан, как и Россию, к полупрезидентской республике[17].

Вопрос о форме правления в Казахстане в числе других стал объектом конституционных изменений 2007 г.[18] Как отмечал Президент РК Н.А. Назарбаев в своем послании «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» еще в 2005 г., «изменения в Основной закон могут вноситься. Главный вопрос этих изменений: поддержит ли наш народ и дальше систему президентской формы правления, которая у нас есть, или хочет власти многочисленных политических партий в стране»[19]. 21 мая 2007 г. в Конституцию РК 1995 г. были внесены существенные поправки, которые позволяют говорить о Казахстане как президентско-парламентской республике.

В парламентарной же республике «исполнительная власть подконтрольна законодательной, что исключает острые конфликты между ними. В силу этого в процессе формирования государственной власти в странах СНГ предлагалась как наиболее целесообразная парламентарная форма правления»[20].

При парламентской форме правления правительство лишь формально назначается президентом, а фактически оно формируется партией или партиями, располагающими большинством мест в парламенте. В противном случае правительство не получит вотума доверия в парламенте. При этом правительство несет политическую ответственность только перед парламентом. Достоинством данной формы правления является то, что состав и политика правительства отражают непосредственно соотношение сил в парламенте. В то же время, данное положение становится и крупным недостатком парламентской республики. При отсутствии прочного большинства у какой-либо одной партии или нескольких партий, объединенных в союз или блок, при переходе депутатов парламента из одной партии в другую, при расколах правящей партии и появлении фракции или фракций, голосующих вместе с ее противниками, правительство утрачивает стабильность, его часто «свергают» путем вотума недоверия, выдвинутого парламентом. Так, в Италии за послевоенные полвека «сменилось 50 составов правительств, каждое управляло страной в среднем менее года. В Индии в 1989-1991 годы несколько «правительств меньшинства» (поддерживаемые в парламенте членами других партий, не желающими, однако, вступать в коалицию) действовали менее года, затем часто менялись коалиционные правительства»[21].

Сама парламентская форма правления понимается «как совокупность приемов и способов осуществления государственной власти парламентом, где парламентская власть имеет доминирующее положение по отношению ко всем другим ветвям власти, включая возможность формирования, исключительную подконтрольность и подотчетность правительства перед парламентом»[22].

При этом следует четко различать парламентскую форму правления от «правления парламента», «мало чем отличающегося от недавнего безраздельного полновластия компартии в лице централизованных Советов»[23].

В этой связи нельзя не согласиться с мнением о том, что «наиболее эффективной система государственного управления является там, где президент выступает как глава правительства или же там, где правительство во главе с премьером, назначаемое и контролируемое парламентом, функционирует как управленческий институт самостоятельно»[24].

В то же время в государстве, где существуют и президент, и премьер-министр, неизбежно возникают проблемы соотношения их полномочий[25].

Раздел 2

Политико-правовые факторы

перехода Кыргызстана к парламентской республике

Переход Кыргызстана к парламентской республике сопряжен с объективными политико-правовыми факторами в развитии демократического процесса в стране.

Прежде всего отметим, что за 23-летнюю историю правового развития Кыргызстана в качестве суверенного государства в его Конституцию, принятую 5 мая 1993 г., были внесены существенные поправки в 1996 и 1998 гг. В 2003 г. она вовсе была изложена в новой редакции. Тем не менее, как показывает анализ, конституционные новации не смогли установить прочную правовую базу и, самое главное, правовой инструментарий строительства демократического гражданского общества и правового государства в Кыргызстане[26].

Более того, стал очевидным разрыв между Конституцией и общественной практикой. Поэтому было вполне объяснимо существование различных, порой даже противоположных, мнений по поводу Основного закона и установленного им правового режима с точки зрения их демократизма. Одни считали Конституцию Кыргызстана «воплощением демократии», когда другие видели в ней авторитарный режим личной власти[27]. По мнению зарубежных экспертов, в Конституции КР 2003 г. обрисовывались рамки президентско-парламентской системы с сильной позицией президента[28].

Конституция КР 2003 г. осталась несовершенным правовым актом по ряду причин[29]. Среди них можно выделить, во-первых, несоответствия в разграничении компетенций между Президентом и органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, с одной стороны, и определении их взаимной ответственности как друг перед другом, так и перед гражданским обществом, народом, с другой.

Во-вторых, слишком подробное расписание многих статей, детализация положений (которые можно было бы урегулировать конституционно-правовыми актами последующего уровня) привели к тому, что отдельные положения и статьи Конституции стали противоречить друг другу.

Сложившаяся политико-правовая ситуация в Кыргызстане настоятельно требовала принятия мер по поиску наиболее оптимального варианта конституционной модели организации и деятельности институтов государственной власти.

К сожалению, в настоящее время в Кыргызстане (впрочем, такая практика существовала и до этих пор) уделяется явно недостаточное внимание к проблеме научного обеспечения конституционной реформы.

Результаты изучения сущности происходящего в стране конституционного процесса, тенденций его развития, опыта конституционно-правового развития других государств должны позитивно сказаться на итогах конституционной реформы в Кыргызстане. Следовательно, глубокое знание тенденций современного конституционализма и определение возможных перспектив его развития в Кыргызстане являются крайне актуальными. Именно сейчас в данной области решаются важные для республики политические вопросы. С результатами конституционной реформы связаны социальные ожидания, преобразования в экономике, обеспечение стабильности в обществе и государстве в целом.

Говоря о сущности конституционной реформы в Кыргызстане, следует отметить, что жизнедеятельность современного общества и государства естественным образом связана с конституционным развитием. На определенном этапе этот процесс приобретает форму конституционных реформ.

Принятие Конституции КР 1993 г. решительно изменило правовую ситуацию в стране. Поиск более совершенных форм Основного закона привел в последующем к существенным его изменениям и дополнениям. Безусловно, нельзя не признать позитивную сторону этих изменений. Ориентируясь на общечеловеческие ценности и основополагающие принципы современной модели конституционализма (демократия, права человека, политический плюрализм, разделение властей), Конституция, в сущности, закрепила основы нового конституционного строя.

Вместе с тем, вполне четко просматривается внутренняя противоречивость конституционных изменений 1993-2003 гг. в Кыргызстане. С одной стороны, они отражали объективную тенденцию к углублению демократических основ организации общества, а с другой – законодательно закрепляли авторитарно-бюрократическую систему. Под предлогом демократизации общества, расширения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования системы институтов государственной власти Конституция перекраивалась в нужное для правящей политической элиты русло, ускользая от демократических принципов народовластия.

Именно поэтому среди основных требований инициаторов и участников смены власти 24 марта 2005 г. были: отставка Главы государства, роспуск Жогорку Кенеша третьего созыва, досрочные президентские выборы, пересмотр соответствующих положений Конституции КР[30]. При этом конституционная реформа должна была быть нацелена не просто на демонтаж авторитарной системы, но и на повышение ответственности государства и его институтов перед народом, эффективную организацию государственной власти в Кыргызстане.

Вообще, организация государственной власти является наиболее объемной и традиционной проблемой конституционного права как ведущей отрасли системы национального права современного государства. Несмотря на ее основательную научную разработку, современная конституционная практика многих стран выдвигает ряд новых аспектов, в числе которых единораздельность государственной власти; способы разделения функций и полномочий законодательных, исполнительных и судебных органов и их взаимодействия; преодоление разрыва между конституционным статусом государственного органа и его реальным правовым положением[31].

Поэтому закономерно, что вопрос о форме республиканского правления стал основным вопросом современной конституционной реформы в Кыргызстане.

В этой связи отметим, что в целях выработки формата конституционной реформы постановлением Жогорку Кенеша от 25 апреля 2005 г. было образовано Конституционное совещание[32].

Однако первый этап его работы не дал ожидаемого результата, поскольку его члены не смогли выработать единую позицию по основным векторам реформы. Как показал анализ всенародного обсуждения проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», проведенного с 15 ноября по 15 декабря 2005 г., а также итоги работы Конституционного совещания, к вопросам конституционной реформы и особенно системе устройства государства были продемонстрированы самые различные подходы. Большинство участников всенародного обсуждения и членов Конституционного совещания пришли к общему пониманию целесообразности, прежде всего, определиться с формой правления в Кыргызстане, а затем разработкой изменений в Конституции.

Поэтому 21 декабря 2005 г. на заседании Конституционного совещания было решено провести всенародный референдум.

5 января 2006 г. Глава государства подписал Указ «О мероприятиях по подготовке к референдуму (всенародному голосованию) Кыргызской Республики». В нем, в частности, была отмечена необходимость осуществления соответствующих мероприятий, направленных на разъяснение населению сути государственного устройства при различных формах правления. В Указе также было установлено, что по итогам разъяснительной работы референдум будет назначен в четвертом квартале 2006 г.[33].

Выбор формы правления в государстве есть исторически ответственное решение. Дело в том, что от него зависит в будущем не только структура государственной власти, ее институтов и взаимоотношения между ними, но с ней сопряжены взаимоотношения между государством как политической организацией власти и обществом. Она непосредственным образом влияет на общественную жизнь в целом, на жизнь каждого из нас, поскольку вся деятельность государства, в конечном счете, должна быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, на обеспечение достойного уровня жизни каждому.

Иначе говоря, вопрос о власти, как справедливо отмечает С.З. Зиманов, есть «главный вопрос в любом государстве. Многое зависит от нее: в каком направлении пойдет развитие страны и общества и какими методами будет сопровождаться это развитие, и как оно отразится на судьбе и положении населения, каждой семьи и ее членов»[34].

Поэтому заслуживала одобрения инициатива Главы государства о проведении разъяснительной работы среди населения с тем, чтобы у каждого члена нашего общества была возможность изучить приоритеты, положительные и негативные стороны той или иной формы правления – президентской, президентско-парламентской и парламентской – и осознанно подойти к решению этого вопроса.

Разумеется, выбор той или иной формы правления государственного устройства принадлежит по праву народу Кыргызстана как единственному источнику государственной власти. В этом проявляется сущность демократии, поскольку она сама в современном понимании трактуется как форма государственного устройства, основанная на признании таких принципов, как верховенство конституции и законов, народовластие, политический плюрализм, выборность основных государственных органов, свобода и равенство граждан, неотчуждаемость прав человека. Формой же реализации демократии выступает республиканское правление с разделением властей и развитой системой народного представительства[35].

При этом, исходя из того, что речь идет о конституционной реформе, подходить к ней нужно с объективных позиций.

Прежде всего необходимо, чтобы при изменении Конституции учитывался ее двухслойный характер. Конституция как нормативный правовой акт высшей юридической силы, направленный на упорядочение общественных отношений, содержит две части. Первая из них – это основы конституционного строя и фундаментальные права и свободы человека и гражданина, а вторая – положения, определяющие организацию и деятельность государственного механизма[36]. При этом следует также учитывать, что самое главное в Конституции – это работающие принципы и нормы, действенное регулирование самых различных сфер нашей жизни. Поэтому очень важно определиться: что и как мы собираемся менять?

И президентская, и парламентская республики имеют свои «плюсы» и «минусы», как позитивные, так и негативные, как сильные, так и слабые стороны. Есть разнообразный, достаточно накопленный опыт зарубежных стран.

Но дело вот в чем. Любая реформа, тем более конституционная, не может происходить по желанию каких-то определенных социальных групп, пусть даже представляющих всю политическую и интеллектуальную элиту страны. Она базируется на определенных объективных факторах, закономерностях общественного развития, жизненных условиях и потребностях общества на данном конкретно-историческом периоде развития государства. Более того, говоря о привлекательности той или иной системы правления, следует иметь в виду такие факторы, условия, которые бы способствовали тому, чтобы та или иная форма правления «прижилась» в данном государстве.

Именно безответственное отношение к сущности правовой реформы привело Кыргызстан к тому, что за 20 с лишним лет суверенитета и независимости она так и не была завершена, хотя Конституция постоянно подвергалась изменениям и дополнениям. И это происходит потому, что конституционные реформы не были объективно оправданны, и самое главное не были нацелены на защиту интересов демократического и правового управления страной, реализацию высоких ценностей и принципов, во имя которых развивается общество, а определялись зачастую политическими интересами руководства государства. Более того, частые изменения подорвали авторитет Конституции и доверие к ней.

Итак, о каких объективных факторах идет речь?

Во-первых, Кыргызстан на данном этапе своего развития характеризуется как государство переходного периода. А когда страна находится в переходных условиях и в ней проводятся или только что проведены кардинальные реформы, по мнению академика Б.Н. Топорнина, «устойчивость государства, его целостность и эффективность во многом зависят от того, что имеется сильный и активно действующий Президент. Разумеется, этот институт функционирует в системе разделения властей, но сам он в таких условиях призван играть более важную роль, чем это допускается в «спокойные» времена. Отсюда проистекает дополнительная, повышенная необходимость в инициативных координирующих действиях по защите правопорядка и особенно конституционной законности»[37].

Более того, институт сильного президента в условиях переходного периода выступает интегрирующим фактором, объединяющим общество и государство, гарантом формирования правового государства[38].

Поддерживая идею сильной президентской власти, В.Д. Зорькин утверждает, что в переходные кризисные эпохи сохранение целостности и устойчивости страны требует очень сильной государственной власти. При этом он напоминает, что образцовая демократия США выходила из Великой депрессии при помощи очень даже авторитарного «нового курса» Франклина Рузвельта, и что генерал де Голль выводил образцовую демократию Франции из острейшего постколониального политического кризиса также весьма авторитарными методами. По его мнению, «вопрос в другом – как такая конструкция власти вписывается в контекст других конституционных ценностей? Отбрасывает она их или речь идет о форме правления, которая основана – как и парламентарная республика – на принципах господства права, демократии и разделения властей»[39].

Между тем, выстраивание в Кыргызстане авторитарного правления в условиях переходного периода, по мнению Ж.М. Джаманкулова, было императивной идеей А. Акаева[40].

Что касается современной государственно-правовой действительности Кыргызстана, то здесь актуальна правовая конструкция власти, основанная на принципах верховенства права, верховенства власти народа, разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые, с юридической точки зрения, исключают авторитаризм и тем более возможность узурпации власти.

Данное положение вытекает из адекватного понимания социального назначения и роли государства в современном обществе. Роль государства и его органов безусловно возрастает, когда перед обществом стоят задачи не только правовой реформы, но и рыночных отношений. Кыргызстан имеет к тому же немало социальных проблем, возникающих зачастую из-за недостатка в ресурсном обеспечении соответствующих отраслей. Обеспечение правовой защищенности граждан еще рождает немало вопросов со стороны гражданского общества. Решение таких проблем, в свою очередь, требует стабильности. Иначе говоря, решение таких проблем возможно только в условиях стабильности – экономической, правовой и, конечно же, политической.

Стабильность конституционных основ любого государства является «одним из важнейших условий стабильности всего общества. К тому же речь идет о стабильности, которая распространяется не только на государственную и правовую сферы, но и на экономику, социальную сферу, на состояние всего общества»[41].

В то же время, «функции Президента и как гаранта Конституции, и как арбитра необходимо рассматривать как функции гаранта стабильности государственного механизма»[42].

Однако реализация такой задачи нелегка, поскольку конституционная реформа означает изменение основных принципов функционирования государства и общества и характеризует основной этап правовой реформы[43].

Причины конституционных реформ могут быть разные. Но главная из них - это реформирование основ существующего строя и соответствующей им системы государственно-правовых институтов, которое сопровождается сменой формы правления, политического режима и т.п. Наглядным примером служат реформы 1989-1993 гг. в постсоветских республиках, в том числе в Казахстане, Кыргызстане, России.

По мнению Б.Н. Топорнина, общественный интерес к реформе может быть связан с провалом социальных ожиданий, обусловленных Конституцией, с неудачами и провалами в проведении экономических преобразований, то есть когда общество не получило того, что провозглашено в Конституции[44].

Следовательно, конституционные реформы предполагают видоизменения или создание основных институтов конституционного строя, переустройства государственных органов, развитие конституционного законодательства. При этом конституционная реформа как процесс призвана иметь поступательный, поэтапный, эволюционный и, в конечном итоге, прогрессивный характер.

Во-вторых, в Кыргызстане полностью еще не сложилась такая важная составляющая политической системы общества, как развитая многопартийность.

Именно поэтому в качестве приоритетного направления развития Кыргызстана в свое время было определено создание условий для реальной многопартийной системы[45].

Справедливо замечено, что в таких условиях президентская республика предпочтительнее парламентской[46], поскольку многопартийность имеет решающее значение для парламентской формы правления.

Данное положение связано с отличительными признаками парламентской республики. В ней правительство формируется из числа лидеров политической партии, победившей на выборах в парламент.

По словам академика С.С. Сартаева, в республике с парламентской формой правления законодательная и исполнительная ветви власти фактически осуществляются одной политической партией, имеющей большинство в парламенте, или группой объединившихся в блок партий, которые вместе располагают таким большинством[47].

Как показывает анализ, задачи обеспечения устойчивости государства, стабильности в обществе, на наш взгляд, требовали совершенствования действовавшей к тому времени системы правления в Кыргызстане.

Говоря об усовершенствовании президентско-парламентской формы правления, следует отметить, что Конституция КР 2003 г. не содержала препятствий для практической реализации идеи о формировании правительства парламентского большинства. Среди факторов, обусловивших переход к парламентскому правлению, была, в частности, реализация данной идеи.

Глава государства, по Конституции, не являлся абсолютно свободным в формировании Правительства, так как кандидатуры на пост и Премьер-министра, и членов Правительства должны были одобрены большинством голосов депутатов Жогорку Кенеша.

При этом в Конституции ничего не говорилось о том, чем же руководствуется Президент, предлагая вышеперечисленные кандидатуры Жогорку Кенешу для дачи согласия на назначение.

Поэтому Президент просто обязан был принимать во внимание партийный состав Парламента с тем, чтобы избежать возможного политического кризиса.

В противном случае, Глава государства вряд ли мог претендовать на «стопроцентный» успех. Примером такого урока явился тот факт, когда 27 сентября 2005 г. шестеро из шестнадцати кандидатур на пост министров и председателей государственных комитетов, а также кандидатура на пост первого вице Премьер-министра, не получили согласие Жогорку Кенеша на назначение[48].

Следовательно, в Кыргызстане юридически была возможность формировать Правительство парламентского большинства, за что выступали многие депутаты Жогорку Кенеша третьего созыва, не меняя существовавшую систему правления.

Совсем другое дело, насколько эффективно мог быть использован потенциал Конституции КР 2003 г. Данный вопрос, как можно было видеть выше, имел важное значение, прежде всего, для поддержания стабильности не только во взаимоотношениях высших органов государственной власти, но и для государства и общества в целом.

Между тем, нельзя было не признать ущербность существовавшей в Кыргызстане президентско-парламентской системы, которая лежала как в правовой, так и в практической плоскостях[49].

Вместе с тем, данная проблема указывала, в свою очередь, на ущербность самой конституционной конструкции государственной власти в Кыргызстане, при которой Президент не входил ни в одну из ветвей власти.

Впрочем, такая конструкция государственной власти характерна и для конституционной практики Казахстана и России. Российские ученые также признают равноудаленность Президента РФ от органов и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей власти[50]. Профессор О.К. Копабаев считает, что в Казахстане, где Конституцией 1995 г. была провозглашена президентская форма правления, необходимо «убрать» из системы органов государственной власти Казахстана Правительство, передав его полномочия Президенту[51].

Следовательно, были все основания, и прежде всего правовые, для внесения соответствующих изменений в Конституцию с тем, чтобы определить действительное место Президента в системе разделения власти.

Однако реалии общественно-политической и правовой жизни в Кыргызстане в тот период были таковы, что Конституционное совещание, которым возглавлял сперва Торага Жогорку Кенеша, а затем Глава государства, стало фактически ареной политической борьбы, а не реальным инструментом качественного улучшения Основного закона. Позиция Торага и ряда депутатов Жогорку Кенеша по расширению полномочий парламента и усилению его роли в принятии важных государственных решений не была приемлема для Президента, который усматривал в этом попытки ослабить его позиции[52].

При этом лидеры отдельных политических партий, часть депутатов Жогорку Кенеша открыто и твердо отстаивали свою позицию, прямо предлагая отказаться от существующей президентско-парламентской формы правления и переходить с 2010 г. к парламентской республике[53]. На суд общественности был предложен даже соответствующий проект Конституции[54]. Такая позиция обосновывалась тем, что Кыргызстан должен любыми путями уходить от системы, в которой вся полнота власти сосредоточилась в одних руках, в сторону парламентской системы[55].

Такой подход парламентариев вполне понятен, поскольку весь парламент как целое представляет собой «своего рода оппозицию (в смысле противовеса и ограничителя) президентской власти»[56].

Более того, инициативы Главы государства о проведении подготовительно-разъяснительной работы среди населения (от 5 января 2006 г.), о формировании специальной рабочей группы для разработки трех вариантов проектов Конституции (от 23 марта 2006 г.) были оценены отдельными депутатами и политическими партиями как затягивание реформ.

При этом и в адрес новых проектов Конституции, разработанных президентской рабочей группой[57], высказывалось много критических замечаний со стороны общественности, вследствие чего Президент не смог своевременно представить их депутатам Жогорку Кенеша.

В результате ряда акций и бессрочного митинга в ноябре 2006 г. парламентская оппозиция, объединенная в движение «За реформы», смогла добиться подписания Президентом новой редакции Конституции КР[58].

Но при принятии данной Конституции не были соблюдены требуемые, с точки зрения самой Конституции, правовые процедуры, поэтому решение по ней имело больше политический, чем правовой, характер. Так, она была принята без соответствующего заключения Конституционного суда, не были выдержаны отведенные Конституцией сроки рассмотрения поправок. При этом депутаты, обойдя конституционно установленные процедуры, решили принять поправки в форме закона о новой редакции Конституции, предварительно внеся соответствующие изменения и дополнения в Регламент ЖК[59].

Поэтому вполне закономерным выглядело то обстоятельство, когда внутренние несоответствия и, следовательно, противоречия положений и норм новой редакции Конституции (а они касались более 40 статей!), принятой в спешном порядке, сразу же сказались отрицательно в организации и деятельности институтов государственной власти.

Во-первых, под сомнение была поставлена легитимность законодательной деятельности Жогорку Кенеша. Так, в п. 2 ст. 54 Конституции КР 2006 г. было записано, что Жогорку Кенеш состоит из 90 депутатов. При этом законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша (п. 2 ст. 59). Но Жогорку Кенеш продолжал принимать законы 38-ю голосами депутатов, то есть исходя из фактического состава Жогорку Кенеша третьего созыва – 75 депутатов.

Во-вторых, проблемными оказались положения п. 3 ст. 69 Конституции. Согласно им, политическая партия, составляющая более 50 процентов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша, избранных по пропорциональной системе, должна была вносить на утверждение Президента кандидатуру на должность Премьер-министра. После утверждения в должности Премьер-министра последний должен был определить структуру Правительства и внести ее на утверждение Жогорку Кенеша.

В силу вступления новой редакции Конституции КР 2006 г. в действие, депутаты потребовали представления в Жогорку Кенеш на утверждение новой структуры Правительства. Но действовавшее в то время Правительство не могло ее внести, поскольку просто не имело такого права.

И Жогорку Кенеш, и Правительство по своей правовой природе в данной ситуации не могли законно реализовать возложенные на них ноябрьской 2006 г. редакцией Конституции полномочия, поскольку были соответственно избраны и назначены на основании утратившей к тому времени юридическую силу Конституции КР 2003 г. Хотя в Конституции КР 2006 г. были закреплены положения относительно продолжения полномочий Жогорку Кенеша до окончания конституционного срока его избрания, но отсутствовали какие-либо положения по поводу формирования нового Правительства в переходный период.

Правомерными поэтому выглядели два пути выхода из данного кризиса:

1) самороспуск Жогорку Кенеша, что было предусмотрено ст. 63 Конституции КР 2006 г. В таком случае Президент мог назначить дату выборов депутатов с тем, чтобы вновь избранный Парламент собрался на свое первое заседание не позднее чем через 45 дней с момента роспуска;

2) внесение поправок в Конституцию КР 2006 г., направленных на устранение имеющихся противоречий, либо принятие новой Конституции, порядок принятия которых было закреплено в ст. 93 и 94 Конституции.

Как видим, правовые коллизии и пробельность Конституции КР 2006 г. создавали реальные основания для нового противоборства между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти. Обострение ситуации могло перерасти в конфликт между институтами власти в целом и ее оппонентами.

Адекватное понимание сложности ситуации способствовало к тому, что депутаты Жогорку Кенеша избрали вышеуказанный второй путь. При этом во избежание формально-юридических требований действовавшей к тому времени Конституции 30 декабря 2006 г. Жогорку Кенеш 50-ю голосами депутатов вновь принял Закон о новой редакции Конституции КР, который Президент подписал 15 января 2007 г.[60].

Таким образом, есть основания утверждать, что принятие во второй раз новой редакции Конституции КР было продиктовано объективной необходимостью выхода из создавшегося «патового» положения, когда Правительство подало в отставку, Президент ее принял, но формировать новое Правительство Жогорку Кенеш не был правомочен по действовавшей Конституции.

Вместе с тем, открытым остался ряд основных проблем, связанных с реформированием системы институтов государственной власти Кыргызстана. Иначе говоря, конституционная реформа не достигла своих целей. Более того, основной частью населения страны и ведущими политическими силами поставлена под сомнение легитимность Конституции КР в редакциях 2006 г.

Все дело в том, что и в ноябре, и в декабре 2006 г. Конституцию депутаты Жогорку Кенеша принимали за один день, без заключения Конституционного суда, не соблюдая и другие требования ее принятия.

В этом плане вполне закономерными оказались вмешательство Конституционного суда в процесс установления конституционной законности путем признания неконституционными постановления Жогорку Кенеша о внесении изменений и дополнений в Закон о Регламенте Жогорку Кенеша (глава 16-1) и соответственно отмены действий законов о новой редакции Конституции КР от 9 ноября 2006 г. и от 15 января 2007 г., а также последовавшее за этим решение Главы государства о проведении 21 октября 2007 г. референдума по новой редакции Конституции[61].

Как показывает анализ, Конституция КР от 23 октября 2007 г. качественно изменила существовавшую систему правления. Во-первых, было установлено, что депутаты Жогорку Кенеша избираются по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам. Соответственно Жогорку Кенеш претерпел организационно-институциональные изменения. Во-вторых, изменились правовая природа депутатского мандата и соответственно статус депутата Жогорку Кенеша. В-третьих, изменились конституционные основы взаимоотношений между Жогорку Кенешем и Президентом. В-четвертых, по сравнению с Конституцией КР 2003 г., качественно изменились сущность и порядок формирования Правительства. В-пятых, Правительство стало ответственным и подотчетным и Президенту, и Жогорку Кенешу, хотя были заметны самостоятельность и роль Премьер-министра как главы Правительства. В-шестых, изменения коснулись и взаимоотношений Жогорку Кенеша с судебными органами. В-седьмых, была повышена роль политических партий не только в формировании государственных органов, но и в принятии им решений посредством формирования в парламенте фракций и организации их деятельности.

Проведенные исключительно по пропорциональной системе досрочные выборы депутатов Жогорку Кенеша существенно отличались от предыдущих выборов. Одним из стрежневых новшеств, принятой референдумом 21 октября 2007 г. новой редакции Кодекса о выборах, стало формирование Жогорку Кенеша на основе представительства политических партий.

К моменту проведения досрочных парламентских выборов в декабре 2007 г. в республике было зарегистрировано свыше 100 политических партий. Однако, как показали выборы депутатов Жогорку Кенеша, не все партии оказались готовы к участию в избирательной кампании. Это стало очевидным при подаче ими списков кандидатов. Из-за ошибок при составлении списков некоторые партии не смогли пройти регистрацию, и, как следствие, не приняли участие на выборах.

Следует при этом отметить, что положения Конституции КР 2007 г. об ответственности не получили конкретных механизмов осуществления, ограничиваясь лишь провозглашением принципа ответственности государственных органов перед народом.

Между тем, повышение ответственности государства, его институтов и должностных лиц перед обществом, народом в целом было одним из главных побудительных моментов конституционной реформы в Кыргызстане.

Справедливо замечено, что главное в Конституции – это не только и не столько права человека, сколько механизм власти[62]. В самом деле, пока не будут четко определены правовые рамки механизма осуществления власти и ее ответственности, не будут обеспечены должным образом права и свободы человека и гражданина, ради которых она и существует.

Вместе с тем, только реальные правовые механизмы влияния и сдерживания во взаимоотношениях органов государственной власти призваны обеспечить ответственность как их самих, так и их должностных лиц, и тем самым создать прочную базу для стабильности в обществе и государстве в целом.

Важно понимать, что само по себе провозглашение и законодательное утверждение той или иной формы правления окажется лишь декларативной фикцией, если не будет продуманной и реальной действующей системы правовых механизмов влияния и сдерживания во взаимоотношениях высших органов государственной власти.

Особого внимания требует разработка эффективного механизма разрешения противоречий между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти, которых нельзя избежать, поскольку они вытекают из природы их бытия. Это было очевидно из парламентского кризиса в Кыргызстане как в 2006 г., так и 2012 г.

Хотя, «при полноценном парламентаризме и нормальной системе разделения властей парламент не должен быть вечным противником правительства, ни послушным исполнителем «монаршей воли», ни просто машиной по производству законов»[63].

Принятая на референдуме 27 июня 2010 г. Конституция КР заложила основы парламентской формы правления, на что указывают, в частности, следующие положения:

-выборы депутатов Жогорку Кенеша по партийным спискам по пропорциональной системе;

-объединение депутатов во фракции;

-фракционный режим работы Жогорку Кенеша;

-формирование Правительства фракцией (коалицией фракций) парламентского большинства;

-подотчетность Правительства перед Жогорку Кенешем.

Особенности перехода к парламентской республике объективно отражаются прежде всего в статутном положении Жогорку Кенеша, его депутата. С одной стороны, качественно изменилось положение Жогорку Кенеша в конституционной системе органов государственной власти. С другой стороны, возросла его роль в формировании правовых основ парламентской формы правления[64].

В то же время, произошло качественное изменение и статуса Президента в качестве Главы государства. Так, положения, закрепляющие за Президентом права, в частности, определять основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивать единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом – были исключены из Конституции.

По Конституции, у Президента отсутствует также право роспуска парламента. При этом Жогорку Кенеш вправе отрешить его от должности.

В качестве отличительной особенности кыргызстанской модели парламентской республики можно выделить, в частности, избрание Президента независимо от Жогорку Кенеша на всеобщих выборах. В парламентской республике президент, как правило, избирается парламентом.

Таким образом, очевидно, что особенности современной конституционно закрепленной модели парламентского правления обусловлены обстоятельствами переходного периода становления Кыргызстана в качестве суверенного и независимого государства, где все еще идет поиск оптимальной и устойчивой модели его устройства.

[1] См.: Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. – С.165.

[2] См.: Сравнительное конституционное право /Ред. кол.: А.И. Ковлер, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин. – М., 1996. – С.457-459.

[3] Шайхысламов Ж.Ш. Форма правления государства переходного периода: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Алматы, 2004. – С.8.

[4] Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. - С.164.

[5] См.: Серегин А.В. Концептуальные подходы к определению категории «форма правления» //Право и государство: теория и практика. – 2006. - № 3. – С.18-23.

[6]См.: Shugart M. S. and Carey J. M. Presidents and Assemblies/ Constitutional Design and Electoral Dynamics. - P. 18-20.

[7] Хвостов В.М. Общая теория права. – М., 1911. – С.22.

[8] См.: Иванников И.А. Проблемы государства и права России начала XXI века. – Ростов-на-Дону, 2003. – С.112; Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т.Ащеулов. – С.165; Марченко М.Н. Теория государства и права. – М., 2004. – С.300; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. – М., 2004. – С.70; Скоков А.М. Современная теория государства и права. – Ростов-на Дону, 2005. – С.36-37; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – С.147-164.

[9] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – С.150-151.

[10] Там же.– С.154.

[11] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. – С.127.

[12] См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – С.154-155.

[13] См.: Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе /Российский конституционализм: проблемы и решения. - С.20-21.

[14] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - С.127.

[15] Сартаев С.С., Назаркулова Л.Т. Становление Конституции Республики Казахстан: проблемы и перспективы. – Алматы, 2002. – С.104.

[16] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - С.127.

[17] См.: Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. – М.: Норма, 1999. – С.61; см. также: Абен Е. Политико-правовая природа формы правления в Республике Казахстан: дис… канд. юрид. наук. – Алматы, 1998.

[18] См.: Байменов А. Конституционная реформа: назревшая необходимость. – Алматы, 2005; Копабаев О.К., Айтхожин К.К. Вопросы конституционной реформы в контексте политической модернизации Республики Казахстан //Вестник Университета им.Д.А. Кунаева. – 2006. - № 2. - С.17-20.

[19] Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации: Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева //Казахстанская правда. – 2005. – 19 фев.

[20] Конституционное право Республики Казахстан /Сост. д.ю.н., профессор А.Т. Ащеулов. - С.165.

[21] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - С.128-129.

[22] Асылбеков А.П. Парламентаризм в Республике Казахстан и правовые меры по его обеспечению в условиях президентской формы правления. - С.578.

[23] Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. – Алматы: КазГЮА, 2000. – С.109.

[24] Чернобель Г.Т. Конституция как Основной Закон государства в ценностном измерении /Конституция и законодательство. Книга I. – С.85.

[25] Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – С.10.

[26] См.: Арабаев А.А. Парламентаризм и Парламент Кыргызстана: генезис, состояние, перспективы. – Бишкек: Просвещение, 2008.

[27] См.: Искакова Г. Революция или путч? Конституционно-правовой анализ //МСН. – 2005. – 2 авг.

[28]См.: Konstanty Wojtaszczyk. System konstytucyjny panstwa /Kirgistan: historia-spoleczenstwo-polityka. – Warszawa, 2004. - S. 333-339.

[29] См.: Арабаев А.А. Современный Кыргызстан: государственно-правовое развитие. – Бишкек: Право и политика, 2009.

[30] См.: Арабаев А.А. Современный Кыргызстан: государственно-правовое развитие. – Бишкек: Право и политика, 2009.

[31] См.: Тихомиров Ю.А. Конституция – основа правовой системы /Конституция и законодательство. Книга I. – С.32-33.

[32] См.: Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики «Об образовании Конституционного совещания и проведении конституционной реформы в Кыргызской Республике» от 25 апреля 2005 г. //Слово Кыргызстана. – 2005. – 28 апр.

[33] См.: Указ Президента Кыргызской Республики «О мероприятиях по подготовке к референдуму (всенародному голосованию) Кыргызской Республики» от 5 января 2006 г. //Слово Кыргызстана. – 2006. – 6 янв.

[34] Зиманов С.З. Предисловие к монографии Майлыбаева Б. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции и перспективы (опыт политико-правового исследования). – Алматы: Арыс, 2001. – С.5.

[35] См.: Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. – С.153.

[36] См.: Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе. - С.19.

[37] Там же. - С.21.

[38] См.: Сартаев С.С. Президентство целесообразно //Казахстанская правда. – 1990. – 13 апр.; Шайхысламов Ж.Ш. Указ. соч. – С.23.

[39] Зорькин В.Д. Конституция России: проблемы становления и реализации /Конституция и законодательство. Книга II. – С.23.

[40] См.: Джаманкулов Ж.М. Конституция Кыргызской Республики 1993 года: Возрождение суверенного государства. – Бишкек: ДА МИД КР, 2009. - С.178; см. также: Архив Президента Кыргызской Республики. - Т. 1. - Оп. 5. - Ед. хр. 19. – Д. 548.

[41] Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе. - С.12.

[42] Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития. –С.19.

[43] См: Калинин С.А. Правовые реформы системы права в Республике Беларусь: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Минск, 2001. – С.7-8.

[44] См.: Топорнин Б.Н. Российский конституционализм на современном этапе. - С.12.

[45] См.: Обращение Президента Кыргызской Республики Курманбека Бакиева по поводу Курса на обновление страны //Слово Кыргызстана. – 2009. – 27 марта; Президент Курманбек Бакиев: Курс на обновление страны //Слово Кыргызстана. – 2009. – 1 апр.

[46] См.: Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития. - С.19.

[47] См.: Сартаев С.С., Назаркулова Л.Т. Становление Конституции Республики Казахстан: проблемы и перспективы. – С.105.

[48] См.: Парламент жумалыгы. – 2005. – № 12. – С.4-6.

[49] См.: Арабаев А.А. Парламентаризм и Парламент Кыргызстана: генезис, состояние, перспективы. – Бишкек: Просвещение, 2008.

[50] См.: Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации. – М., 2000. – С.124; Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. – М., 2001. – С.311.

[51] См.: Копабаев О.К. Конституционно-правовые основы организации государственной власти Республики Казахстан в соответствии с принципом ее разделения на ветви: дис. … д-ра юрид. наук. – Алматы, 1999. – С.61.

[52] См.: Иманалиев М.С. Развитие политической ситуации в Кыргызстане после 24 марта 2005 года /Кыргызстан. Политика и экономика: Материалы и документы. Вып. 3. – Бишкек, 2006. - С.370.

[53] См.: Предлагаем, рекомендуем… //Слово Кыргызстана. – 2005. – 26 июля; Кыргыз Туусу. – 2005. – 29 нояб.

[54] См.: Ботобеков У. Конституционная реформа: процесс идет. Куда он денется? //Слово Кыргызстана. – 2006. – 6 янв.

[55] См.: Про кота в мешке и большие перекосы //МСН. – 2006. – 17 янв.; Президенту – исполнительную власть, Парламенту – законодательную, а Премьера – на мыло… //Белый пароход. – 2006. – 10 мая.

[56] А. ди Грегорио. Законодательное регулирование политических и партийных явлений в России: взгляд из Италии /Конституция и законодательство. Книга II. –С.141.

[57] См.: Проект Конституции Кыргызской Республики //Эркинтоо. – 2006. – 4 июля; Проекты Конституции Кыргызской Республики (президентской, парламентской и смешанной формой правления), разработанные рабочей группой, возглавляемой депутатом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики Бекназаровым А.А. //Эркинтоо. - 2006. – 25 авг.

[58] См.: Эркинтоо. – 2006. – 10 нояб.; Вечерний Бишкек. – 2006. – 10 нояб.

[59] См.: Парламент жумалыгы. – 2006. - № 54. – С.3-4.

[60] См.: Закон Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 15 января 2007 г. № 2 //Эркинтоо. – 2007. – 16 янв.

[61] См.: Арабаев А.А. Современный Кыргызстан: государственно-правовое развитие. – Бишкек: Право и политика, 2009.

[62] См.: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. - С.47, 196. – 264 с.

[63] Селезнев Г.Н. Борьба за власть или за процветание России. Вступительное слово к книге А.Ф.Смирнова «Государственная Дума Российской империи 1906-1917 гг.: Историко-правовой очерк. – М.: Книга и бизнес, 1998. – С.6.

[64] См.: Арабаев Р.А. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики: дис. … канд. юрид. наук. – Бишкек, 2011. – С.4.

Раздел 1

Понятие и конституционно-правовые основы

статуса Жогорку Кенеша

Термин «статус» происходит от латинского слова «status» – состояние, положение.

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)[1].

Наиболее полное отражение категория статуса в конституционном праве нашла в трудах Н.А. Богдановой. По ее мнению, конституционно-правовой статус выступает в двух формах правового выражения: нормативном и фактическом. Нормативный конституционно-правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях[2].

Конституционно-правовой статус представляет собой важнейшее структурное составляющее отрасли конституционного права, которое закрепляет на соответствующем уровне правовое положение субъектов конституционно-правовых отношений. При этом он находится в известной взаимосвязи с такими понятиями, как «конституционный статус» и «правовой статус».

Само понятие «статус» в энциклопедическом словаре по конституционному праву определяется как оформленное нормативным правовым актом положение органа, организации, объединения, должностного лица или гражданина (личности). Поэтому и обычно говорят о правовом положении какого-либо органа или должностного лица[3].

«Статус в конституционном праве, – пишет Н.А. Богданова, – зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью»[4].

Конституционный статус складывается из нормативных, причем только конституционных, характеристик субъекта правовых отношений. По сравнению с конституционным конституционно-правовой статус выступает как более широкое понятие. Здесь включаются уже нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. В силу этого такой статус становится более разносторонним и богатым по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта. Для конституционно-правового статуса не свойственны однотипность и унификация, как это характерно для конституционного статуса. А вот понятие «правовой статус» включает в себя наиболее широкую характеристику субъекта правоотношений. Правовой статус является видовым. Такой статус всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Основу правового статуса «чаще всего составляют конституционно-правовые нормы, фундаментальные и наиболее значимые положения, которые формализуются в конституционном и конституционно-правовом статусах как в составных частях структуры правового статуса»[5].

При этом статус субъекта конституционно-правовых отношений как правовая конструкция имеет собственную структуру, то есть составляющие его элементы. Так, Б.Н. Габричидзе, рассматривая конституционный статус государственных органов, выделяет следующие элементы: 1) политическая и государственно-правовая характеристика органа государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов государственных органов и их место в правовой системе[6].

В структуре конституционно-правового статуса субъекта правоотношений Н.А. Богдановой выделяются четыре элемента: 1) место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права[7].

Говоря о понятии конституционно-правового статуса парламента как государственного органа, мы исходим из того, что форму такого статуса обретает правовое положение не всякого государственного органа.

Дело в том, что конституционное право как отрасль права рассматривает «своим субъектом прежде всего органы, непосредственно участвующие в осуществлении государственной власти, выполняющие в зависимости от избранной в данном государстве модели организации власти конкретные функции по ее осуществлению. Среди них выделяются органы, выполняющие законодательные функции. Их организация и деятельность регулируется нормами конституционного права, по сути, монопольно, что связано в первую очередь с отношениями народного представительства и реализуемым через них суверенитетом народа, а также с принятием закона, значимость которого определяется его верховенством, возведенным в ранг конституционных принципов правового государства. При этом конституционно-правовой статус приобретают также члены законодательных органов, что объясняется особыми функциями представительства, которые они выполняют, и их деятельностью по осуществлению государственной власти, требующими как наделения депутатов, парламентариев широкими полномочиями, так и предоставления им комплекса гарантий»[8].

При этом конституционно-правовой статус государственных органов и должностных лиц является наиболее распространенным нормативным структурным образованием в конституционном праве. «Особенностью этого вида статуса является его производность от конституционно-правового статуса государства, поскольку государственные органы и должностные лица выступают опосредующим звеном в конституционно-правовых связях между государством, обществом и личностью»[9].

С точки зрения Н.А. Богдановой, конституционно-правовой статус парламента включает нормы о его месте в системе государственных органов, структуре, сфере отношений представительства и организации законодательной власти, компетенции, формах ее реализации, внутреннем организационном устройстве, правовом положении его членов. Все эти нормы и регулируемые ими отношения, по ее мнению, «отражают правовое состояние законодательного органа государственной власти, отличающееся стабильностью, постоянством»[10].

Авторы российского учебника по парламентскому праву пишут, что «конституционно-правовой статус Федерального Собрания, представляя собой совокупность правовых норм (институтов), содержащихся в конституции, других законодательных актах, характеризует его положение в системе органов государственной власти и включает в себя ряд составных частей-элементов»[11]. При этом в качестве таких частей они выделяют: 1) нормы о социальном назначении парламента, которые конкретизируются в его принципах, целях и задачах; 2) установления, определяющие компетенцию парламента, которая, в свою очередь, складывается из функций – основных направлений деятельности, а также конкретных полномочий, то есть совокупности прав и обязанностей парламента; 3) положения, регулирующие его внутреннее устройство, то есть совокупность органов, структур и подразделений, призванных обеспечивать постоянную и действенную работу законодательного органа; 4) нормы о порядке выборов депутатов Государственной Думы и образовании Совета Федерации; 5) процедурные вопросы его деятельности – порядок проведения заседаний парламентских органов, порядок голосования и принятия решений, законодательные процедуры и т.п.[12].

Справедливо замечено, что конституционно-правовой статус того или иного органа государственной власти предопределен его ролью в выполнении функций государства, а его место и назначение в государственном организме зависят от принципа организации власти, возведенного в ранг конституционных. В качестве такого принципа если объявляется полнота власти одного органа или вида органов, то выстраивается иерархия, при которой все другие органы оказываются производными от органа, сосредоточившего всю полноту власти, подчинены ему и ответственны перед ним[13].

Подтверждением такого положения является конституционно-правовой статус Верховных Советов как СССР, так и союзных республик, которые были, во всяком случае с формально-юридической точки зрения, высшими органами государственной власти, конституционную основу которой составлял принцип полновластия Советов[14].

Если же государственная власть организована по принципу строгого и последовательного разделения функций государства, то в отношениях между различными государственными органами существует распределение обязанностей, предусмотрены их взаимодействие и система взаимного контроля[15].

Как показывает анализ, данное положение относится к конституционной практике многих современных государств, где основным принципом организации государственной власти выступает принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Соответственно данный принцип во многом предопределяет конституционно-правовой статус парламента, особенно его место в системе органов государственной власти.

Итак, на основе изложенных теоретических разработок понятия конституционно-правового статуса парламента как государственного органа и с учетом особенностей государственно-правовой действительности современного Кыргызстана предлагается определить конституционно-правовой статус Жогорку Кенеша как систему конституционно-правовых принципов и норм, которые характеризуют его социальную сущность и место в конституционной системе органов государственной власти. При этом конституционно-правовой статус Жогорку Кенеша складывается из совокупной взаимной связи конституционно-правовых и собственно парламентско-правовых принципов и норм, которые определяют компетенцию Жогорку Кенеша, регулируют внутреннее устройство Жогорку Кенеша, правовое положение депутата Жогорку Кенеша, порядок формирования Жогорку Кенеша и организации его деятельности.

Основные положения конституционно-правового статуса Жогорку Кенеша определяются ч. 1 ст. 70 Конституции КР 2010 г., которая гласит: «Жогорку Кенеш - парламент Кыргызской Республики - является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий».

Как видим, здесь закреплены традиционно присущие парламенту представительная, законодательная и контрольная функции, которые, взаимодополняя друг друга, раскрывают сущность Жогорку Кенеша именно как парламента. Вместе с тем, здесь проявляется и двуединая природа Жогорку Кенеша.

Между тем, правовое положение парламента как представительного и законодательного органа присуще теории и практике конституционного права многих государств.

Особо подчеркивая двуединую природу парламента, необходимо отметить следующее. С одной стороны, именно в осуществлении законодательной власти проявляется фундаментальное свойство парламента – представительность. С другой стороны, именно свойство представительности обязывает парламент выражать суверенную волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения посредством принятия законов, осуществлять контроль за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц[16].

Поскольку основные составляющие конституционно-правового статуса Жогорку Кенеша будут рассмотрены нами в следующих разделах данной работы, здесь остановимся на вопросах парламентской ответственности. Это связано с тем, что любая отрасль права не может нормально функционировать без наличия собственного института юридической ответственности. Не является исключением и парламентское право как подотрасль конституционного права.

Конституция КР 2010 г. не раскрывает содержание ответственности органов государственной власти, в том числе и Жогорку Кенеша, ограничиваясь лишь провозглашением принципа ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа (ст. 3).

Правда в ч. 4 ст. 5 Конституции записано, что государственные органы и их должностные лица несут ответственность за противоправные действия в порядке, предусмотренном законом. Однако, как показывает их анализ, речь в данном случае идет лишь об общем принципе ответственности за противоправные действия.

Конституционная же ответственность имеет отличительные особенности, связанные не только с субъектом и объектом ответственности. Самое главное – при применении мер конституционной ответственности виновные несут ее перед народом, гражданами государства.

Одним из видов конституционной ответственности и является парламентская ответственность. Иначе говоря, парламентская ответственность представляет собой вид конституционной ответственности и, в то же время, один из институтов парламентского права.

Парламентская ответственность способствует раскрытию и реализации всего потенциала парламента как органа народного представительства, выступает гарантией его законотворческой и контрольной деятельности.

Под парламентской ответственностью признается предусмотренная Конституцией ответственность депутатов, правительства и иных органов исполнительной власти и их должностных лиц, судей, руководителей центральных органов государственной власти перед парламентом. Так, согласно ст. 74 Конституции, Жогорку Кенеш, в частности, выдвигает обвинение против Президента; принимает решение об отрешении Президента от должности.

Инициатором привлечения к парламентской ответственности является и Президент. Так, согласно положением той же статьи, к ведению Жогорку Кенеша относится, в частности, освобождение от должности по представлению Президента судей Верховного суда.

Заслуживает поддержки позиция авторов, которые считают, что парламентская ответственность может иметь различные формы: юридическая парламентская ответственность; политическая парламентская ответственность, дисциплинарная парламентская ответственность[17]. Классификация на такие виды обусловлена различием оснований ответственности.

По мнению Г. Сапаргалиева и Ж. Салимбаевой, политическая и парламентская ответственность могут быть самостоятельными видами правовой ответственности, но парламентская ответственность имеет место только в конституционном праве. Политическая ответственность может существовать не только в конституционном праве, но и в других отраслях права, как уголовное, административное и международное. Исходя из этого, авторы делают вывод, что политическая ответственность – это более широкое понятие, чем парламентская ответственность[18].

По мнению Н.М. Колосовой, политическая ответственность есть ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ. Мерой политической ответственности, по её мнению, является отстранение от власти тех лиц, кто не должным образом осуществляет либо осуществлял свои публичные функции[19].

Необходимо при этом отметить, что и парламентская ответственность, и политическая ответственность являются видами конституционной ответственности.

Рассматривая правовое положение Жогорку Кенеша, следует также отметить, что Жогорку Кенеш является постоянно действующим и соответственно профессиональным парламентом.

Иначе говоря, профессиональный парламент, как известно, является постоянно действующим органом. Но в Конституции КР нет упоминания, подобного тому, как, например, в Конституции РФ («Федеральное Собрание является постоянно действующим органом» (п. 1 ст. 99).

Тем не менее, положения Конституции КР, касающиеся выборов в Жогорку Кенеш (ч. 2 ст. 70), и особенно ч. 3 ст. 71, свидетельствуют о том, что Жогорку Кенеш является постоянно действующим органом.

Подтверждается это также положениями ст. 70, 71, 72 и 73 Конституции КР, согласно которым депутат избирается на пять лет и работает на постоянной, профессиональной основе, поскольку он не вправе находиться на иной государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской деятельностью. Наконец, полномочия депутата прекращаются одновременно с прекращением полномочий Жогорку Кенеша того созыва, на который он избран.

Вместе с тем, деятельность Жогорку Кенеша может быть приостановлена на основании случаев, предусмотренных Конституцией. Именно приостановлена, а не прекращена. Даже в случае принятия Жогорку Кенешем решения о самороспуске, Президент в пятидневный срок со дня самороспуска назначает дату досрочных выборов депутатов Жогорку Кенеша с тем, чтобы досрочные выборы были проведены не позднее 45 дней со дня их назначения (ч. 1 ст. 64, ч. 1, 2 и 3 ст. 78).

Таким образом, конституционно-правовой статус Жогорку Кенеша представляет собой комплексный правовой институт с достаточно сложной структурой, предмет правового регулирования которого включает в себя: конституционно-правовое понятие Жогорку Кенеша как парламента; порядок формирования Жогорку Кенеша; компетенцию Жогорку Кенеша, состоящую из его функций, полномочий и ответственности; статус депутата Жогорку Кенеша; организацию деятельности Жогорку Кенеша, включающую внутреннее устройство, принципы, формы и процедуры деятельности.

Раздел 2

Социальная сущность Жогорку Кенеша

Социальная сущность парламента непосредственным образом связана с его целями, задачами и основными принципами организации деятельности, характеризующими его как органа государственной власти, единственным источником которой является народ.

Более того, она предопределяется правовым положением самого государства в целом и его функциями, в частности. Дело в том, что конституционно-правовой статус современного цивилизованного государства, для которого человек, его права и свободы являются высшей ценностью, заключаются, «в частности, и в его социальной функции, реализуемой посредством полномочий конкретных государственных органов»[20]. При этом назначение самого государства как организации публичной власти состоит в том, чтобы от имени народа, в его интересах управлять делами страны[21].

Государство в своей деятельности многоаспектно, отличается многообразием проявлений, которые воздействуют на окружающий мир. Это обусловлено, как верно замечает Б.Т. Токтобаев, «многообразием целей и задач, решаемых государством, его органами, а также общими и специфическими приемами и способами осуществления государственной власти»[22].

При этом социальное назначение самого государства определяется его предназначением и ролью обществе.

В свое время еще К. Маркс и Ф. Энгельс отмечали, что государство есть не только организация, выполняющая классовые функции, но также организация по управлению делами всего общества, вытекающими из природы всякого общества[23].

Сущность государства, по мнению А.И. Бобылева, определяется, во-первых, тем, кому принадлежит государственная власть; во-вторых, интересы каких общественных сил представляет и защищает такая власть; в-третьих, социальным назначением государства; в-четвертых, выполняемыми функциями государства; в-пятых, формой и содержанием государства[24].

Социальную сущность государства А.Б. Венгеров определяет как властно и политически организованное общество, как объединение множества людей, подчиненных правовым законам или как их ассоциацию, целостность которой создается публично-властными структурами, олицетворенными в соответствующих государственно-правовых институтах и отношениях[25].

Совершенно прав, на наш взгляд, Б.Т. Токтобаев, который видит главное социальное назначение государства в обеспечении «прав человека, его свободного существования. Государство должно функционировать во имя человека. Именно это социальное назначение государства является основной предпосылкой для формирования современной теории функций государства»[26].

В сущности, прав и Р.З. Лившиц, определяя в качестве главного функционального назначения государства охрану интересов человека, защиту его прав. По его мнению, все другие функции государства, в той или иной степени, подчинены осуществлению этой главной функции[27].

Однако вряд ли оправданно ограничение социальной сущности государства только рамками защиты прав и интересов личности.

В данном контексте правомерной выглядит позиция А.Т. Ащеулова, который пишет, что потребности, интересы личности, взаимосвязь права и социальных интересов представляют собой главное звено в сущности социального государства. И оно достигается, в частности, в Казахстане «на основе широкой социальной политики государства, которая есть часть общей политики, выражающаяся в отношениях между социальными группами, между обществом в целом и его членами, а также в отношениях, обеспечивающих удовлетворение их материальных и духовных потребностей, изменения в социальной структуре общества»[28]. При этом сущность социального государства проявляется в его политике, которая выражается, в частности, в следующих основных факторах:

-активизации экономической функции, совершенствовании государственного регулирования экономических отношений с учетом расширяющегося частного сектора и снятия негативных явлений переходного периода (например, противостояния отдельных слоев населения, ступеней власти между собой, роста преступности т.п.);

-охране труда и здоровья людей, разработке программ по укреплению физического состояния населения прежде всего трудоспособного возраста;

-определении минимального гарантированного размера оплаты труда, ответственности государства за предоставление каждому гражданину достойного человека прожиточного минимума, удовлетворения его потребностей надлежащим образом;

-эффективной государственной поддержки семьи, материнства и детства, инвалидов и остро нуждающихся граждан, развитии системы социальных служб;

-организации пенсионного обеспечения, выдаче пособий, установлении иных гарантий социальной защиты[29].

Парламенту как органу государства присущи как общие, так и специфические функции, в которых проявляется его социальная сущность.

Современный парламент совершенно справедливо рассматривается как «высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц»[30]. При этом он является и «выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов»[31].

Поэтому правомерно говорить о том, что социальная сущность парламента проявляется прежде всего в выражении воли народа как источника власти и социальной базы государства, в осуществлении народовластия. Это обстоятельство позволяет утверждать, что социальное назначение Жогорку Кенеша определяется его служением народу Кыргызстана.

Правовые посылки такого положения исходят из Конституции КР, которая закрепляет и регулирует отношения, выражающие сущность народовластия и соответствующего ему общественного и государственного строя, определяет основные черты механизма осуществления полновластия народа в формах непосредственной и представительной демократии. При этом принадлежность государственной власти народу в условиях новой демократии составляет основу всей системы народовластия[32].

В соответствии со ст. 2 Конституции КР именно народ Кыргызстана является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, и в этом качестве осуществляет свою власть как непосредственно на выборах и референдумах, так и через систему государственных органов и органов местного самоуправления, обладает учредительной властью. Об этом свидетельствует тот факт, что именно народ в лице своих полномочных представителей-депутатов Жогорку Кенеша посредством Конституции учредил основы формирующегося конституционного строя суверенного Кыргызстана, определил форму правления, правовое положение человека и гражданина, основы взаимоотношений личности, общества и государства.

Именно поэтому, на наш взгляд, понятие «парламент» ассоциируется общегосударственным представительным органом, выражающим волю народа. При этом основным инструментом парламента является, безусловно, законодательная деятельность, в рамках которой он не только принимает законы, но и решает вопросы социально-экономической политики. В свою очередь, именно в законах и решениях парламента находит отражение воля народа.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением В.Д. Горобец, когда он пишет, что «органы законодательной власти – это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов»[33].

Дело в том, что главная задача любого парламента заключается в законодательствовании, хотя немаловажное значение имеет решение им вопросов общественной и государственной жизни.

Таким образом очевидно, что будучи общегосударственным органом, Жогорку Кенеш в своих решениях, будь то закон или иной нормативный правовой акт, выражает государственную волю народа Кыргызстана и придает ей общеобязательный характер.

В этом и заключается социальная сущность Жогорку Кенеша как парламента.

Анализируя представительную природу Верховного Совета Киргизской ССР и демократические формы его деятельности, Р. Тургунбеков писал, что он строится и функционирует как звено единой общесоюзной системы органов власти СССР, построенных по принципу демократического централизма. Однако однотипность организации и функционирования Верховного Совета вовсе не означает копирования Верховным Советом республики структуры Верховного Совета СССР. Так, Верховный Совет Киргизской ССР, как и Верховные Советы других союзных республик, по своей структуре является однопалатным органом государственной власти. Такая его структура вполне соответствует национальному составу республики, поскольку она обеспечивает удовлетворение запросов национальных групп, проживающих в Киргизии, во всех областях государственной, общественно-политической и хозяйственно-культурной жизни республики[34].

По его мнению, Верховный Совет Киргизской ССР являлся подлинно представительным органом народа, поскольку состоял из депутатов, избираемых всем взрослым населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[35].

Хотя Верховный Совет Киргизской ССР не был парламентом в современном его понимании, нельзя не признать, что он являлся представительным органом, и что в его решениях выражалась воля народа.

Что касается Жогорку Кенеша, то он Конституцией КР определяется как представительный орган (ч. 1 ст. 70).

Данное конституционное положение исходит из нижеследующих основополагающих конституционных принципов и норм организации и осуществления власти народа Кыргызстана (ст. 2, 3 и 5).

Во-первых, народ Кыргызстана является единственным источником государственной власти. Это означает, что Жогорку Кенеш, как и любой другой государственный орган, получает мандат на осуществление властных полномочий от народа Кыргызстана.

Во-вторых, народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно на выборах и референдумах, а также через систему государственных органов и органов местного самоуправления. Как видно, Жогорку Кенеш является одним из государственных органов, осуществляющих власть народа Кыргызстана.

В-третьих, государство и его органы служат всему обществу, а не какой-то его части. Данное положение означает, что Парламент как государственный орган должен служить всему обществу, который может быть представлен только народом Кыргызстана.

В-четвертых, государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:

-верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом;

-разделения государственной власти;

-открытости и ответственности государственных органов, органов местного самоуправления перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа;

-разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

В-пятых, от имени народа Кыргызстана вправе выступать только избранные им Президент и Жогорку Кенеш. В данном случае речь идет о том, что Жогорку Кенеш не только принимает законы и иные решения в ределах своей компетенции, но и выступает от имени народа Кыргызстана, тем самым выражая его волю и защищая его интересы.

Конституция КР 2010 г. закрепляет верховенство власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемыми Жогорку Кенешем и Президентом (ст. 3).

Отсюда очевидно, что Жогорку Кенеш прежде всего представляет и обеспечивает власть народа, на котором и основывается государственная власть в Республике. Это означает, что вся деятельность Жогорку Кенеша должна быть направлена на реализацию именно этого конституционного права и обязанности.

Тем самым, данное положение указывает непосредственным образом на социальное назначение Жогорку Кенеша.

Исходя из такой конституционной миссии Жогорку Кенеша как парламента Республики, Конституция устанавливает, что Жогорку Кенеш представляет законодательную ветвь и соответственно осуществляет законодательную власть в государстве; что Жогорку Кенеш ответственен перед народом Кыргызстана; что Жогорку Кенеш осуществляет свои полномочия в интересах народа Кыргызстана.

Между тем, правовое положение парламента как представительного и законодательного органа присуще теории и практике конституционного права многих государств. Так, п. 1 ст. 49 Конституции РК гласит: «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции». Конституция РФ сформулировала правовое положение российского Парламента в ст. 94: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Представительный характер парламента проявляется не только в избрании народом, или его отдельной частью, имея в виду отдельные одномандатные избирательные округа, а в самой его сущности.

Ведь, по сути, парламент в любом государстве, безусловно, в современном понимании этого понятия, есть единственный общенациональный представительный орган, который уполномочен принимать нормативные правовые акты государства высшей юридической силы. Представительные органы местного самоуправления – местные кенеши, по Конституции КР, не имеют таких полномочий. Они принимают локальные нормативные акты, иначе говоря, акты местного значения и утверждают программы социально-экономического развития территории и социальной защиты населения, местный бюджет и отчет о его выполнении.

В этом заключается общенациональный, общегосударственный характер парламента как представительного органа.

Более того, именно в силу этого парламент выступает как единственный представительный орган, осуществляющий законодательные функции государства в целом.

При этом существенной особенностью Жогорку Кенеша является то, что он организационно не связан с местными представительными органами, как это было в условиях советской системы организации государства.

Таким образом, социальная сущность Жогорку Кенеша выражается в том, что он представляет собой, во-первых, единственный законодательный орган Республики. С формально-юридической стороны, основанием для такого утверждения выступают положения Конституции КР 2010 г., а именно ст. 3 (государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах … разделения государственной власти), ч. 2 ст. 74 (к ведению Жогорку Кенеша относятся внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие законов), ст. 80 (законопроекты вносятся в Жогорку Кенеш; законы принимаются Жогорку Кенешем), ч. 1 ст. 81 (принятый Жогорку Кенешем закон в течение 14 дней направляется Президенту для подписания).

Во-вторых, Жогорку Кенеш есть общенациональный представительный орган государственной власти, призванный выражать волю и защищать интересы народа Кыргызстана.

Однако сказанное не означает, что социальная сущность парламента ограничивается только этими положениями. Понятие социальной сущности гораздо шире и включает в себя также назначение парламента в обществе.

Следует отметить, что социальное назначение государства и его органов в современном демократически организованном обществе заключается в том, чтобы обеспечить права и свободы человека как высшей ценности и достойный уровень жизни. Такая первостепенная задача государства четко определена, в частности, в ст. 1, 2, 3, 5 и разделе Втором Конституции КР 2010 г. Данное положение является отражением социальной базы государственной власти и соответственно проявлением конституционной формулы: «власть исходит от народа и осуществляется в интересах народа».

Как верно замечает К. Хессе, государство правовое должно создавать, формировать и в то же время гарантировать совокупный правопорядок, который необходим как для существования индивида, так и для существования всего общества. Специфическим же средством правопорядка является закон[36].

В качестве органа государственной власти Жогорку Кенешу в соответствии с принципом разделения государственной власти отведено особое место – осуществление законодательных функций государства. Именно в реализации последних выражается социальное назначение Жогорку Кенеша. Иначе говоря, посредством принятия законов – нормативных правовых актов высшей юридической силы государства – Жогорку Кенеш создает правовые механизмы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, достойного уровня жизни.

И это закономерно, поскольку современное правовое государство одновременно является и социальным, что обусловливает определения в качестве приоритетного его направления в социальной сфере обеспечение социальной защищенности населения[37]. Это с одной стороны.

С другой стороны, поскольку социальную базу парламента как органа народного представительства составляет народ, то вся его деятельность сопряжена с решением социальных проблем общества.

В рамках социального обеспечения граждан Жогорку Кенешем принят большой массив законов[38].

Как свидетельствует опыт современных демократических стран, там, в конечном счете, «создаются необходимые условия для благополучия и благосостояния, безопасности и творческого развития, процветания каждого индивида, каждого члена общества и его семьи, что и послужило основанием распространения их конституционного опыта в других странах, практически во всех регионах мира»[39].

Таким образом, социальная сущность Жогорку Кенеша проявляется в его социальном назначении – законодательствовании от имени и во имя народа Кыргызстана. Иначе говоря, социальное назначение Жогорку Кенеша заключается в регулировании общественных отношений путем принятия законов республики, в которых выражается суверенная воля народа Кыргызстана.

Раздел 3

Теоретико-правовые основы

статуса депутата Жогорку Кенеша

Статус депутата есть правовое его положение; определяется «совокупностью норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутата»[40].

Статус депутата парламента характеризует его правовую природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия[41].

Несколько иначе сформулировали понятие статуса депутата казахстанские ученые. Так, в учебнике по конституционному праву Казахстана записано, что слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние, следовательно, статус депутата есть положение депутата в представительном органе государственной власти, которое определяется его конкретными правами и обязанностями. Под статусом депутата следует понимать обусловленное социально-политической сущностью общества его фактическое положение, регламентируемое правовыми и иными социальными нормами и обеспечиваемое соответствующими гарантиями[42].

Как показывает анализ, казахстанские ученые в статусе депутата видят лишь его права и обязанности, что ведет к узкому пониманию данного понятия, оставляя за пределами такого подхода другие, не менее важные его элементы. Это, во-первых. Во-вторых, они утверждают, что статус депутата есть положение депутата в представительном органе государственной власти. Такая позиция небесспорна, поскольку понятие «статус депутата» характеризует правовое положение депутата не только в парламенте, но и в отношениях с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и, конечно же, с избирателями. В-третьих, под статусом депутата предлагают понимать его фактическое положение, регламентируемое не только правовыми, но и иными социальными нормами. При этом авторы не уточняют: о каких социальных нормах речь идет? О моральных? О корпоративных, имея в виду депутатов, избранных по списку политической партии?

С нашей точки зрения, поскольку речь идет о правовом статусе депутата, постольку акцентировать внимание следует на правовых принципах и нормах, которые, будучи закреплены в нормативных правовых актах, и характеризуют правовое, а не фактическое, положение депутата.

Кроме этого, необходимо иметь в виду, что где существуют права и обязанности, непременно должна присутствовать и ответственность. Иначе как быть, например, с тем же депутатом, который не выполнил свои обязанности? Должен ли он нести ответственность за невыполнение своих обязанностей как за неправомерное поведение?

Кыргызстанский ученый К.А. Абдукадыров под понятием конституционно-правового статуса депутата предлагает понимать «положение избранного народом члена парламента, определяемое совокупностью конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, правами, обязанностями, ответственностью и с гарантиями депутатской деятельности»[43].

Такой подход, безусловно, правомерен, поскольку в нем учитываются не только существенные компоненты конституционно-правового статуса депутата, но и политико-правовая его природа.

Итак, с учетом позиций К.А. Абдукадырова, С.А. Авакьяна, В.Е. Крутских, А.Я. Сухарева и др.[44], в правовом статусе депутата парламента, а именно в сущностно-содержательном его аспекте, следует выделить правоотношения, в совокупности которых проявляется правовое положение депутата как члена представительного и законодательного органа государственной власти. В качестве таковых, на наш взгляд, можно выделить:

-правоотношения, вытекающие из социально-политической роли и назначения депутата парламента в обществе и государстве;

-правоотношения, связанные с депутатским мандатом, его политико-правовой природой, с основаниями его возникновения, срока действия и прекращения;

-правоотношения, связанные с компетенцией депутата, что включает в себя полномочия (права и обязанности) и функции депутата;

-правоотношения, связанные с организацией депутатской деятельности;

-правоотношения, связанные с ответственностью депутата;

-правоотношения, связанные с гарантиями деятельности депутата.

С этих позиций под понятием правовой статус депутата Жогорку Кенеша предлагается понимать правовое положение депутата парламента, которое определяется системой правовых принципов и норм, регулирующих отношения, связанные с социально-политической ролью и назначением депутата в обществе и государстве; депутатским мандатом; компетенцией депутата и его ответственностью; организацией депутатской деятельности; гарантиями деятельности депутата Жогорку Кенеша.

При этом важно иметь в виду, что правовой статус депутата Жогорку Кенеша является, в свою очередь, одним из основных содержательных элементов правового статуса самого парламента.

Статус депутатов парламентов разных государств, безусловно, отличается друг от друга. Но едиными являются его исходные посылки. Дело в том, что правовой статус депутата любого парламента определяется конституционно-правовыми актами[45].

Поэтому целесообразным видится начать анализ статуса депутата Жогорку Кенеша с характеристики его конституционно-правовых основ.

Среди нормативных актов, определяющих правовое положение депутата парламента, в качестве основополагающего выступает Конституция, благодаря чему депутат становится конституционной фигурой. Более того, именно в Конституции определяются основы правового статуса депутата парламента.

В этом плане Конституция КР 2010 г. содержит следующие положения:

-депутатом Жогорку Кенеша может быть избран гражданин Республики, достигши

Авторам

Подписка

Способы оплаты

Библиотека

Обратная связь

Modern Leather Couch